浅议德国高等教育的发展与改革
谢宁。
【摘 要】 14世纪末和15世纪初，德国创建了第一批大学，此后德国高等教育体系经历了一系列发展阶段。本文追溯了德国大学在各个时期的发展历程和特点，分析了两德统一对德国高校体系的影响及结构和数量的变化，认为德国高等教育的一个主要特点是洪堡提出的“教学与科研相结合”的原则;还对从20世纪开始德国高校与时俱进地进行了一系列的改革举措作了分析，其中引入分級毕业制度和加强国际化等，使德国高等教育在欧洲和全世界始终保持高水平。
德国大学的历史起源于中世纪，当时欧洲各个大学都是按照巴黎和博洛尼亚大学模式建立的。该模式远早于第一个欧洲民族国家成立。中世纪的大学有权自行管理内部事务并授予学位。大学各专业划分为下级院系和高级院系（如神学，医学，法学），但对学生的培训涵盖了各个时期的全部知识。学生必须成功完成下级学院的学习，然后才可以进入三个高级学院之一中学习。大学里，师生的流动性很强。学生在一所欧洲大学获得的学位也可以得到其他大学的认可。学生向他们的教授支付课时费，讲座和研讨使用拉丁文。第一批德国大学成立于14世纪末和15世纪初。最古老的是成立于1386年的海德堡大学。
中世纪晚期，大部分大学规模都很小。
这些大学有两至三名教授，每所大学有100至200名学生，有时更少。1500年，德国各州和公国的大学约有3，000名学生。
当时只有男性才可以上大学，德国女性在20世纪才被允许进入大学。
19世纪，德国大学有了进一步的发展，其中最主要的大学是柏林大学。柏林大学由当时的普鲁士内政部文化和教育部门主任威廉·冯·洪堡于1810年成立，这对德国高校体系的建立至关重要。洪堡在其“关于柏林高等学术机构的内部和外部组织”一文中提出了一种大学的理想模式，即“高校实现研究与教学的统一，追求学术自由，通过科学进行教育，国家对大学进行总体监督并给予支持，大学拥有自行调节内部和学术事务的权利”。[1]洪堡的大学理念影响了当时欧洲许多国家。中欧，东欧和北欧的高等教育系统均采用了洪堡模式，以适应本国正在兴起的高校体系。美国的研究生教育也采用了这种模式。在19世纪期间，教授和学生的人数不断增加。然而，大学仍然属于精英机构。在这种理想主义的支持下，德国科学蓬勃发展，并做出了许多重要的发明。在纳粹时期（1933年至1945年），德国大学发挥了不光彩的作用，因为它们很大程度上遵循了纳粹德国的意识形态。
许多教师和学生，特别是犹太血统的学生，被迫离开大学。妇女入学受到限制。从1933年到1938年，即从纳粹主义者夺权直到第二次世界大战爆发前不久之间的仅五年时间里，学生人数从121，000（1933）减至56，000（1938）。一些最优秀的科学家不得不移民，其中许多人来到了美国。
这对于德国的学术发展造成了无法弥补的损失。
特别是在自然科学和社会科学领域，德国失去了世界领先地位。
战后初期，德国西部的大学政策仍然在西方盟国（英国，法国，美国）的管控之下，主要内容是一方面重建被毁坏的建筑物和设施，另一方面去纳粹化和进行“再教育”。
当时一个普遍的观点是，德国的高等教育体系在1933年之前是“基本健康的”，并且应该根据洪堡大学的理念进行恢复。
1949年德意志联邦共和国成立后，按照魏玛共和国（1918—1933）的传统恢复了文化和教育联邦制。
16所综合大学和9所工科大学成为战后西德高校体系发展的起点。
第一阶段。五十年代，联邦德国根据传统的联邦制原则，对高校进行“去中心化重建”。
但同时需要总体协调各联邦州的教育政策。早在1948年，“各州教育部长常设会议”就在西部占领区建立，目的是确保西德高校体系具有一定程度的同质性。
1955年，德国联邦原子问题部（即后来的德国联邦教育和科学部）成立，但最初并不负责教育领域事务。1957年，联邦德国政府终于成立了“科学理事会”，其中包括各联邦州和联邦政府的代表。迄今为止，该委员会一直为德国高等教育的量化、结构和功能发展提出建议。
第二阶段。六十年代初期和中期是“高校体系倡议”阶段。在该阶段，德国建立了许多新大学，并扩大了现有大学。西德社会集中精力挖掘人才储备，增加了大学毕业生的数量，以确保未来的经济增长。十年之内，大学生和教授人数翻了一番。其它职称的教师人数翻了三倍。同时，各高校努力实现教育中的性别平等，并且引入了对低收入家庭学生的经济资助政策，即后来的《联邦教育促进法》。联邦政府还大大增加了用于研究经费和非大学研究机构的资金。
第三阶段。1970年左右是“合作联邦制”阶段。1969年，德国政府对《基本法》进行了修改，联邦政府和州政府把与高等教育有事务事项视为共同任务，特别是大学建设、教育计划和研究经费的协调。随后，成立了联邦政府和州政府大学建设委员会，并考虑制定《德国大学框架法》，该法于1976年通过。
第四阶段。1970年代初期和中期是“改革和立法”阶段。60年代的学生运动对许多大学固有的传统机制提出了质疑，并呼吁进行变革。德国社会出现了关于高等教育机构在社会中的作用和功能的辩论。高校教授在学校和院系独有的决定权被另一种模式所取代，该模式赋予其他教师、行政人员和大学生共同决定高校事务的权利。由综合大学和工科大学组成的统一高校体系通过成立应用技术大学得以补充。各高校在课程开发方面采取了新的途径，并于1977年最终成立了国家课程改革委员会。
第五阶段。从1977年左右到1980年代后期是“改革停滞”阶段。从1970年代中期开始，人们对进行实质性变革的厚望逐渐减弱。人们对于高校毕业生失业率上升的担忧在增加。此外，按照德国人口变化预测，从1970年代末到1980年代末，大学生人数将显著增加，此后将大幅度减少。在这种情况下，高等教育政策制定者和各大学的代表于1977年批准了一项对所有符合条件的高中毕业生“开放通道政策”。大学应在十年时间预算不变且师资人数停滞的情况下接受学生数量激增的现实，直到预期的学生人数下降将再次平衡这种情况。该决议被称为“开放决议”。然而，与预测相反，学生人数持续增加，而师资人数基本停滞。
虽然进行了某些立法变更，例如在1985年实施了《大学框架法》的修正案，但总的来说，西德大学发展的最后阶段与前几十年相比没有那么活跃。
1989年11月柏林墙倒塌，民主德国随之解体，德国实现了统一。
1990年8月31日签署的《统一协议》规定，东德的五个新联邦州在政治、经济和社会条件方面必须适应西德的条件。
除许多其他规定外，德国统一协议还规定将德国西部的基本教育体系移植到德国东部。
西德高等教育是东德高等教育转型的榜样。西德的《高校框架法》（HRG）是德国东部高等教育系统改革的基础。权利和责任的分配遵循西德的联邦制原则，学术自治和研究与教学自由在各高校实施，属于高校内部事务。德国政府放弃了对高校进行细节干预的传统外部管理体制，改为通过高等学校法、目标协定、总体预算和绩效拨款等方式进行宏观调控。[2]。
高校之外的科研机构，特别是东德科学院的各个研究所，由科学理事会进行评估。
其研究人员和机构大幅减少。
保留下来的研究机构一部分并入高校。
大多数情况下，它们并入现有的或新建的非高校研究机构。
其一，高校外研究机构的重组和评估：解散东德科学院的许多研究所; 成立非高校研究小组和研究所; 将尚未安置的研究人员重新纳入大学; 振兴高校科研能力。
其二，应用技术大学的成立：除了改革以前的专业高校之外，还成立了许多新的应用技术大学。
其三，学科结构调整：东德高校的学科结构、规模和课程设置必须符合西德标准，但给予一定的创新空间。
其四，改革人员结构：在东德高校引入西德高校人事结构;对高校人员进行政治和学术评估，评估不合格者解除其劳动合同。评估合格者可以申请高校职位，或者继续在专业研究小组中工作。前东德高校部分人员因而直接进入新的高校体系，同时也出现了大量提前退休或者强制解雇的情况。
德国高校体制改革需要使用大量的人员和财力，以使东德的高等教育体系尽可能适应西德的状况。[4]当时，德国的教育专家和政策制定者经常讨论东德和西德高等教育体制的双重改革问题。关于西德高等教育体系是否错过了历史性的改革机会，存在着不同的观点。但是，人们普遍认为，如果同时改革西德高等教育体系，就不可能实现更新和改组东德高等教育体系的任务。
在这种情况下，不应低估东德高等教育作为整个德国高等教育系统的改革和变革的挑战和动力的作用。有三个因素导致了这一点：一是东德许多高校积极利用转型过程，在大学管理、教学和课程开发领域引入创新机制;二是东德高校的许多优良传统，如以教学为导向和以学生为中心的做法，在很大程度上决定了大学教职员工的行为和自我认知;三是在东德高校新建立的结构尚不牢固，因此总体上可以把这次改革看做更加开放的实验和改革过程。
一方面，西德学者广泛参与改革，他们对东德大学和包括科学院在内的非大学研究机构的学术质量进行了严格评估。这对西德大学也产生了影响。特别是在如此广泛地参与东德高校评估之后，许多西德教授对任何形式的外部教学和研究评估的抵制都瓦解了。另一方面，西德大学体系向东德大学的结构性移植并没有导致教学和科研在形式和内容上趋同。教学组织创新中最有趣、最有希望的创新动力恰恰来自东德大学。这些大学也可以成为西德大学的榜样。总体而言，从九十年代中期开始，德国大学体系出现了一种新的活力，这为德国高校改革和创新提供了新的动力。随着后来出现“博洛尼亚宣言”引入了分级课程，给德国高校改革带来了新的活力。
1989年，西德共有244个高等教育机构，可分为六种类型：68所综合大学，16所神学院，8所师范大学，30所艺术学院，1所综合大学和121所应用技术大学（包括行政管理应用技术大学）。同年，东德共有70所高等教育机构，它们也可以分为不同的类型：9所多学科大学，12所工业大学，29所专业大学（例如工程学院，师范学院，艺术学院，农业大学），3所医学院和17所政治大学（例如党校，警察学校，工会大学和军事大学）。东德高等教育体系在改革过程中，高校资源重新整合和分配，出现了16所综合大学，11所艺术学院，一所师范学院和31所应用科技大学。这些高校类型在前东德是没有的。
此外，还建立了十一所神学院和一些私立学院。在德国统一十年后的2000年，德国拥有350个高等教育机构，其中包括97所大学，6所师范学院，16所神学院，49所艺术学院，154所应用技术大学，28所行政学院。[5]由于德国的绝大多数学生都在综合大学和应用技术学院就读，因此德国的高等教育系统被视为二元制高校体系。
在这些大学学习的学生超过160万人，绝大多数（不到120万人）就读于综合大学。
46%的学生是女性，但在许多学科（例如医学，生物学，文化和社会科学，语言）中，女生的比例多年来一直占主导地位。
2000年，近214，500名大学生在德国大学成功完成了学业。
此外，德国每年约有25000人获得博士学位，是欧洲获得博士学位最多的国家。
与世界上其他国家相比，德国高等教育的主要特点是国家严格管控。但是，上世纪90年代后期，公众对于德国高等教育体系越发不满。批评矛头直指德国高校效率低下、教学质量欠缺、辍学率高和学习时间过长等问题。在国际上，德国大学已不再具有竞争力，对于国际生源失去了吸引力。而大学方面驳斥了这种批评，他们抱怨高校长期资金不足和学生数量过多。解决问题的方法是摆脱政府对大学的严格控制。政府应该赋予他们更多的自治权，以使其工作更有效率和竞争力。1998年通过《大学框架法》修正案授予各院校的自主权并非无条件的。政府評估、问责制，与绩效挂钩的经费要素以及国家拨款的有条件分配应使大学能够更灵活地应对新要求。
高校内部机构改革应有助于塑造高校自身形象，并加强大学和部门的管理。
尽管德国高校体系历来不考虑市场因素，但近年来，在政府德国资助计划的扶持下，各高校发起了支持向国外输出德国高校课程的倡议，并提升在国际上的竞争力。
由于政府不断紧缩资金，这迫使大学通过其他资金来源收入。具体措施包括扩大收费式的继续教育、向超出标准学时的学生收取学费、科研成果市场化、积极获得研究项目第三方资金、争取赞助商支持，并与校友保持积极联系。
长期以来，德国认为必须改革高校人员结构，但具体的改革措施尚存在争议。
迄今为止的改革措施几乎没有收到明显的成效。
在教学和科研领域，人员结构现在已经两极分化。
教授大多为高薪且不可解雇的终身公务员，非教授人员主要根据定期合同聘用。
教授职位以下几乎没有永久雇用的科研人员。
这种人员结构的主要缺点是缺乏灵活性。
教授的专业流动性太低。职称资格认证过程太长且太繁琐。为了改变这种状况，2001年和2002年，德国政府推出了两项高校人员结构和薪金改革措施。2001年，联邦教育与研究部（BMBF）启动了一项资助计划，以引入所谓的初级教授职位，并为其提供了超过600万欧元的资金。改革目的是缩短资格认定时间，逐步取消教授资格考试，并为年轻的没有参加教授资格考试的初级研究人员提供教授职位。尽管存在一些争议，但是许多高校参加了该计划。联邦教育与研究部资金用于设立教授职位。联邦州自己规定其他雇用条件和教师责任，例如薪酬水平和教学工作量。初级教授是临时公务员，属于临时雇用性质。三年后，将对其绩效进行评估，评估合格后可再延长三年。再次评估合格后，初级教授职位可以转换为常规教授职位。2002年启动的第二项改革措施引入了不同的薪资结构。以前教授的薪金等级C级将被新的更细化的W级取代。
W1代表初级教授职位，W2代表应用技术大学教授职位，W3代表综合大学的普通教授职位。除此之外还有与绩效奖励津贴。各高校的绩效奖励津贴数额并不统一，主要参考下列几个方面：一是在科研和教学方面取得的特殊成就;二是在高校管理中履行特殊职能;三是来自第三方资金的教学和科研特殊津贴。
除此之外，德国高校改革还有两项重要改革措施，即引入分级毕业制度和加强高校国际化：
1、引入分级毕业制度。
1999年6月，30个欧洲国家的科学部长签署了《博洛尼亚宣言》，旨在通过一系列改革措施創建“欧洲高等教育区”;这些措施应在2010年之前在所有签署国中实施。《博洛尼亚宣言》可以追溯到德国、意大利、法国和英国的教育部长们的倡议，他们在巴黎索邦大学成立800周年之际，希望协调欧洲高校体系的架构。一年后签署的《博洛尼亚宣言》制定了一系列具体目标，所有签署国都必须承诺执行。他们希望每两年举行一次教育部长会议，以监督和支持实施过程。《博洛尼亚宣言》最初包含七个单独的目标，两年后在布拉格的签署国部长会议上又补充了另外两个目标。创建欧洲高等教育区的目标是：第一，引入易于理解且可比的学位制度（学士和硕士）;第二，引入基于两个阶段（本科生和研究生学习）的学习体系，第一阶段至少持续三年（获得学士学位），第二阶段两年（获得硕士学位）。在2003年秋，参加《博洛尼亚宣言》的欧洲国家教育部长在柏林召开会议，博士课程被列为高校结构改革的第三阶段。毫无疑问，《博洛尼亚宣言》是欧洲高等教育结构改革中速度最快、内容最全面的改革措施。
自1999年以来，德国开设了1200多个学士和硕士学位课程。
改革之前，高校新课程的审批权限集中在州政府，效率低下。改革后，一批成立专业认证机构，他们主要负责评定大学申请开设学士和硕士课程的质量和可行性; 相反，州政府只批准法律规定，如大学学业规定和考试管理规定。引入分级学位后，德国高校降低了辍学率，使大多数学生更快地获得学位，从而减轻大学的负担。
2、加强国际化。
民主德国的国际高校合作与师生交流主要限于社会主义国家，而联邦德国的大学则倾向于西欧和北欧高度发达的工业化国家和欧盟成员国。
尽管欧洲委员会最初在教育领域没有行政干预权，但该机构在上世纪八十年代实施了“伊拉斯谟资助计划”，该计划是上世纪八十年代针对大学合作和学生交流最成功的计划之一。
虽然该计划未能实现最初设定的目标，即使该计划成员国百分之十的学生在规定时间内出国留学，但它的成功也是毋庸置疑的。该计划合作与交流项目不仅限于欧洲。德国国内的资助计划主要由德国学术交流中心（DAAD）组织，其目的主要是促进德国大学与非欧洲国家大学的合作。
现在，德国大学生在国外学习一个学期几乎成为常态。对于那些由于各种原因而不能出国学习的学生，德国大学中来自其他国家的学生和客座讲师为他们提供了了解外国文化和教学风格的机会。从九十年代中期开始，随着国际化的发展，高等教育机构已经消除了学生和教师的流动障碍。
德国高校努力为外国留学生提供更好的服务，并使高校留学生管理部门更加专业化。此外，在德国教育部的资助下，各高校开设了以英语授课为主的国际课程课。国际化已成为德国许多高校的核心政策之一。其次，德国高校课程的内容也正在日益国际化，主要措施有国际间横向比较，突出教学内容和教学材料的国际视野，与国外合作大学共同开发课程，学生可以通过这些课程获得双学位。
学历和课程的国际化是德国高校吸引留学生的重要因素。其中包括引入新的学士和硕士学位，课程内容的模块化，授予学生其他国家认可的学分，以及用英语描述各个课程的内容。
六、结语。
目前，欧盟委员会和欧盟成员国教育部长正致力于创建“欧洲高等教育和科研区”，其目的在于使欧洲在中长期成为一个充满活力且具有全球竞争力的知识社会。这也引发了德国高等教育体系的进一步改革，其规模和深度均超出以往。在此过程中，德国大学扮演着重要角色。毋庸置疑，大学是新兴知识社会中不可或缺的因素，这不仅体现在产生新知识和解决社会问题方面，而且还体现在提高全民素质方面。为了解决这个问题，德国高校必须能够更加灵活地响应时代大环境提出的挑战。无论该环境是区域性、国家性、还是全球性的，德国高校体系已经迈出了深化改革的决定性步伐。
【参考文献】。
[1] Wilhelm von Humboldt， Schriften zur Politik und zum Bildungswesen， in： Werke， Bd. 4， hrsg. v. Andreas Flitner und Klaus Geil， Stuttgart 19934， S. 255ff.
[2] 孙进.“政府放权与高校自治——德国高等教育管理的新公共管理改革”.现代大学教育， 2014.2.
[3] Barbara Kehm/Ulrich Teichler （Hrsg.）， Vergleichende Hochschulforschung. Eine Zwischenbilanz （Werkstattbericht， Nr. 50）， Kassel 1996.
[4] H. Peisert/G. Framheim （Anm. 4）; Wissenschaftsrat， Empfehlungen zur zukünftigen Struktur der Hochschullandschaft in den neuen L?ndern und im Ostteil von Berlin， Bd. 1， Teil 4， K?ln 1992.
[5] Bundesministerium für Bildung und Forschung， Grund— und Strukturdaten 1980/1991， Bonn 1990.
【作者简介】。