政府公共支出绩效评价的经济学分析
摘要：政府公共支出绩效评价制度是西方发达国家政府公共管理的一项重要制度。近20年来西方国家政府通过实行绩效评价制度，在促进政府提高管理效率，充分发挥公共资源效能，增进社会对政府的公共支出的监督，改进政府形象，提高政府资金运作效率，公共部门信息的透明度等方面都发挥着重要作用。随着我国公共财政框架的逐步建立以及我国加入WTO外部环境的变化，如何运用政府公共支出绩效评价制度提高我国政府公共管理水平，是摆在我们面前的重要课题。
关键词：政府公共支出；绩效评价 一、现状综述 我国财政支出绩效评价始于20世纪80年代，主要进行的事后评价。率先进行该项工作的部门有国家计委、财政部和国家审计署等综合部门，以及交通部、铁道部、水利部等行业管理部门。目前，后评价工作仍主要在上述中央部门中进行。丛树海等（2005）从绩效评价的内涵出发，认为只有能找到一套科学的度量绩效的指标体系，才能准确地度量出一项公共支出的实际效果，并构建了一套多层次的公共支出绩效评价指标体系。李有智（2005）则从国际比较的角度对我国公共支出绩效提出借鉴意义，并以此促进公共财政体制改革、推进民主政治和和谐社会的构建。窦玉明（2004）认为当前的财政支出绩效评价体系几乎完全在政府系统内进行的，这种结果可能直接影响到评价者——政府主管部门的既得利益，在这种制度安排下，评价结果往往是模糊的，保证不了评价者本身的独立性和公平性。因此，窦玉明进一步认为，评价体系应更多的让民间力量参与进来，使其不受政府系统内部逻辑规则的约束，真正对财政支出绩效进行客观、公正的评价。陈学安（2004）则从制度分析的角度，对我国目前的财政支出评价进行了评价，介绍了我国财政支出绩效评价工作缺乏统一的法律保障，没有明确的管理机构，缺少科学、规范、合理的方法指标体系，以及评价结果约束乏力等。认为要解决以上问题，必须建立起科学，规范的财政支出绩效评价工作体系。申书海（2003）则认为评价指标应利用数理统计的原理进行测算得出综合指标体系，同时还认为利用信息体系逐步建立规模庞大公共支出评价数据库，为评价各类支出的投入水平、效益状况，开展支出绩效历史的、横向的分析比较，保证评价工作的有效运行提供了有力的技术支持。陆庆平（2003）则从公共支出绩效管理的意义、目标、内容、原则、方法上进行阐述，认为从目前国内外财政支出绩效评价工作还没有一套成熟全面的工作方法，组织和推行我国的公共财政支出绩效评价工作，应该充分的尊重我国的基本国情，密切的结合财政工作的实际。张新（2003）从介绍西方国家的公共支出绩效考评制度入手，分析了我国开展公共财政支出绩效管理的必要性，认为依据我国的实际情况，建议我国政府公共支出绩效考评模式可以借鉴澳大利亚的做法，即采取由财政部负责组织实施，绩效考评的重点侧重政府部门的公共支出。同时应建立绩效考评制度，重大项目绩效考评，以此来指导和改进预算管理，并在一定范围内公开绩效评价的结果等。罗建钢（2003）则从绩效评价指标体系的建立入手，强调在现实的财政支出框架下，评价指标体系的构成应着重考虑规模、结构、项目及部门（单位）效益四个子指标体系。 二、公共支出绩效评价：从宏观到微观的分析 对财政的公共支出绩效评价，本人认为，政府支出是一种综合性的经济行为，因此，可以从短期和长期绩效方面去理解，使用不同的指标体系和评价模式从宏观和微观层面上进行综合分析。 如果从宏观和微观两个层面上来综合，公共支出的微观绩效主要体现在预算期内，公共资本的支出，公共产品和服务的提供以及政府各部门行政效率的经济性、有效性等方面（如上图）；公共支出的宏观绩效则主要体现在政府支出是否有效地促进经济的增长和社会的和谐发展。下面逐一展开说明： (一)从微观方面 第一，公共资本支出效率。公共资本支出是政府实现其经济职能的一种有效的手段。目前我国的政府资本性支出效率因存在着诸多问题而未进入理想状态。从部分发达国家和地区的政府资本性支出效率状态来看，他们的结果却是比较理想的，如新加坡、香港等。尽管国情不一，但他们为确保较高的政府资本性支出效率而建立的原则、规则、制度以及技术手段等，均能为我们提供借鉴和参考。首先，支出范围的界定。帕累托效率的一个隐含前提是政府的职能必须是比较清晰和独立的，政府与市场的分工应比较明确的，尽管在政府的具体运作上也可以采用市场机制，但政府和市场各自的中心职责和行动目标是不同的。因此，政府的支出范围就必须围绕政府的职能展开，只有这样才符合帕累托效率的要求。于是，我们便可提出调整现有政府资本性支出范围、优化政府资本性支出结构的思路。具体到政府资本性支出，按照市场机制的要求，其支出范围应主要集中在农业、基础设施、国民经济的支柱产业、教育和环境保护等几个方面。除上述重要领域外，政府应退出一般的竞争性领域的投资。其次，支出的结构优化方面。公共财政支出结构的优化主要指经常性支出结构的优化，经常性支出的结构如果没有实现优化，其消极影响必然会波及资本性支出。我国当前经常性支出存在的最大问题是支出规模过大，其原因是政府机构和人员规模膨胀，同时政府改革不到位，出现过多的财政“供养”现象，迫使财政的经常性支出不断膨胀。因此，必须强力推进机构改革，坚决缩减政府机构的人员。最后，资本性支出控制制度方面。政府资本性支出的X效率［所谓X效率，它代表的是来源不明的非配置效率（罗杰;弗朗茨，1993年）。如果这种效率存在，就称之为X效率，如果不存在，则称之为X低效率。X效率最早是由美国经济学家哈维;莱宾斯坦（Harvey Leibenstein）于1966年提出来的，这个理论的提出完全是一种观察的结果］要求政府支出的成本最小化。X效率的成本最小化并不单纯是成本的低廉，它是在保证最终支出质量与速度一定条件下的成本最小化，最终支出质量要求公共商品必须是能满足消费者需求的，同时X效率也包含资金成本与时间成本。当然，X效率的实现并不是自发的，需要有一系列的完备制度作保证。发达国家为了保证政府资本性支出的X效率，基本上都建立了严格的政府资本性支出的监督管理制度。在欧盟国家中，法国的监管制度是比较有影响的，经过几个世纪的发展，法国对政府资本性支出的监管已经形成了以议会宏观监督、经济财政部日常业务监督、审计法院事后监督为主体的分工明确、相互协调、组织严密的财政监督体系。我国在长期的计划经济模式下缺乏效率意识，政府资本性支出尤其如此。这不仅表现在产权方面的原因，也有社会监督力量不够、政府难以自我监督、新闻监督缺失等原因，更为重要的是政府的经济活动往往服从于政治的需求，而其又往往较少地考虑效率问题。因此，必须借鉴和学习国外的先进做法，建立起我国的政府资本性支出控制制度，完善评价制度。 第二，公共产品和服务的满足。私人产品和服务供给的有效水平是通过比较边际收益和边 际成本决定的。效率在边际收益与边际成本相等时才能实现。同样的原理也适用于公共产品和服务，但分析有所不同。对私人产品，边际收益有消费者得到的收益来衡量。对公共产品，我们必须要加总所有享受该产品和服务的人的价值，才能得到边际收益。这样的结果又会产生免费搭车者，即当涉及的家庭很多时，自愿的私人安排常常是无效的，这时必须由政府介入，解决外部性问题。 表1可知：我国公共支出逐年的增长，但经济建设费、社会文教费的比重在下降而国防、行政管理费及其它支出逐步上升。这表明了政府的公共支出已经开始在公共产品和服务方面加强投入。但在效率方面依然存在着问题：一是在生产和供给上存在“寻租”现象。由于公共产品可以给使用者带来收益，但并不需要使用者直接付出成本，这样存在着巨大的价格差，为寻租行为提供了不小的谋利空间。二是公共产品的产出机制比较单一，中央和地方公共产品提供错位，产出消费不平衡，结构不合理。目前我国经济运行中的许多问题，往往是这种公共产品的产出体系严重的不合理所直接或间接的导致的。三是现阶段农村的公共产品大都是由政府部门自上而下决策供给的，带有很强的指令性，而不是由农村地区的真正需要来决定的。往往导致农村公共产品的供给和需求不对称，结构失衡。