建立符合我国国情的ＣＰＡ监管模式

内容摘要：注册会计师行业采用哪种监管模式，主要取决于本国的经济体制以及历史文化背景。就我国目前会计市场的实际情况，应选择政府监管和行业自律相结合的监管模式。这一模式下，以政府监管为主导，行业自律为辅弼。在理顺政府监管部门关系、摆正行业自律位置下，协调好政府监管与行业自律的关系，目的是为了提高注册会计师执业质量，促进职业服务市场的持续健康发展。

关键词：注册会计师 政府监管 行业自律 监管模式 　　 　　从近年来中外证券市场所发生的财务舞弊案件来看，CPA（注册会计师）及其所依附的会计师事务所在其中扮演了极不光彩的角色，并一度成为整个市场关注的焦点，要求加强对注册会计师监管的呼声越来越高。安然事件后，美国国会参众两院通过公司改革法案，从而使其正式成为法律。根据《萨班斯——奥克斯利法案》，将成立独立的公众公司会计监管委员会。这项最具历史性的美国注册会计师监管体制改革，标志着美国注册会计师监管体制由行业自律为主的时代步入到了政府监管下的独立监管为主的时代。人们因此认识到任何被认为最科学的规范模式都需要不断完善，不断反思自己的市场经济制度下的会计监管体系。处在转轨时期的我国会计市场，除了注册会计师自身道德水平的培养、提高外，对其实行监管显得尤为重要，采用什么样的监管模式成为人们议论最多的话题。在目前市场发育还不完善、不规范的情况下，必须依靠国家行政手段来解决会计监管。政府行为不仅要规范市场，防范和化解由“市场失灵”引发的各种风险，还要创建新的市场体制，解决由制度带来的障碍，进行制度创新，努力探索符合我国国情的监管新思路，建立新型机制。本文在分析我国注册会计师行业现状后， 提出目前注册会计师行业应采用什么样的监管模式。 　　 　　我国注册会计师行业监管现状分析 　　 　　我国注册会计师行业经过20多年的发展，已经成为我国社会经济生活中不可或缺的社会中介力量。但从近年来我国证券市场陆续发生的会计造假案和审计失败案可以看出，我国注册会计师行业监管体制运行存在较多问题。 　　 　　监管机构重叠 　　我国会计多头监管现象普遍存在。国家财政部门、审计机构、证监会等部门都对注册会计师行业有监管权，但由于各自的职责不清，造成了监管主次不分、监管不力。监管机构的重叠，直接导致处理具体事务时互相推诿。按公共选择学派的观点，政府也是自利的，其决策的参考标准是其所代表利益集团的利益最大化，它会凭借其掌握着“特许、配额”等一些非弹性稀缺资源，“无意设租”、“被动设租”，在某些情况下还会“主动设租”，这更加加剧了市场竞争的无序和审计服务质量的低劣，使大量上市公司舞弊及注册会计师出具虚假审计报告的状况一直得不到根本改善，从而直接或间接地侵犯了投资者及公众的利益，并导致了一定程度的行政腐败。 　　 　　监管的法律法规不完善 　　近年来，我国已初步形成了以《会计法》为主体，以《注册会计师法》等相关的法律法规为补充的会计监管法规体系。该体系无论从原则性规范，到操作性规范，都做出了较为详尽、合理的规定。但同时也必须承认还存在一些问题，这些法律规范由于立法顺序的先后，外部环境的改变，导致相互之间在涉及注册会计师法律责任方面存在一些矛盾。同时《独立审计准则》的法律地位没有得到确认，以致人民法院对诉讼案件裁决时认为《独立审计准则》是行业标准，不足以作为注册会计师的辩护依据。实际上，大凡涉及注册会计师的诉讼案件往往专业性很强、技术复杂，再加上法律条文的矛盾性，导致人民法院难以对案件作出公平公正的裁决。相关法律的不同规定和司法解释的不一致，使得实际司法判决不一，这显然不利于CPA 行业的监管。 　　 　　行业自律机制薄弱 　　我国注册会计师行业自律主要是注册会计师协会对注册会计师和会计师事务所的执业质量和职业道德进行监督检查；同时在各事务所内部建立各项内部管理制度，以加强对注册会计师执业质量的管理和控制。由于我国会计服务市场化的程度不高，尚未形成一系列规范性的制度和公约，行业协会自我保护和自律监管力量薄弱，自律机制尚未建立，同业质量互查和评价体系未能形成，会计师事务所的内部质量控制制度也未能有效执行，导致行业市场无序竞争现象严重。虽然行业协会在行业自律方面发挥了一定作用，但是由于行业协会一直没有真正建立行业自律机制，而是集政府监管与行业自律于一身，既没有行使好政府职能，也无法充分发挥行业自律作用，不利于独立、客观、公正地监管注册会计师，影响了行业的健康发展。同时，《独立审计准则》虽由中注协拟定，但在督促会计师事务所和CPA严格执行准则方面措施不够得力，导致了对会计师事务所及注册会计师执业中严重造假问题的监控落后，效率低下，惩治不力，以致在社会上产生了相当程度的负面影响。 　　 　　政府监管与行业自律相结合监管模式 　　 　　从各国实践看，注册会计师行业监管有以美英法系为代表的行业自律和以日德大陆法系为代表的政府干预两种基本模式。安然事件发生后，国际上又探索出了一种介于行业自律与政府干预之间的一种独立管理模式。目前，对我国注册会计师行业监管模式的探讨方兴未艾。采用哪种模式对我国注册会计师行业发展更为有利，学者们各抒己见。比较有代表性的观点有：行业自律模式、政府监管模式、政府监管与行业自律想结合模式和独立监管模式。其实，不管选择哪种监管模式，都要以本国政治经济体制以及历史文化为背景，最终目的是为了提高注册会计师执业质量，促进职业服务市场的持续健康发展。在我国目前注册会计师行业自律严重缺位、政府监管不力的情况下，应建立一种兼而有之的平衡模式，即加强政府对该行业监管的同时强调行业自律。 　　 　　突出政府监管的主导地位 　　在我国目前的政治经济制度下，市场发育还不完善、不规范，“看不见的手”还不能真正发挥其作用。会计师事务所业务承接往往是由行政权力决定的，立业的基础是权力而不是诚信，质量的竞争成了权力的竞争，这使注册会计师不再有动力去提高执业质量。再加上司法力量的缺失，已经没有任何的市场制约力量，监管的重任只能由政府来承担。 　　明确监管者的身份 既然把政府监管放在主导地位，那么由谁来监督注册会计师事务所以及注册会计师，监管者的身份就必须明确。我国政府对注册会计师行业的监管是多方位的，财政部、证监会、审计署等各个机构都有权对注册会计师行业监管，这种监管权力是法律所赋予的，这与大陆法系和英美法系完全的市场经济国家有着本质区别。财政部门作为监管的主体一直是我国《会计法》、《注册会计师法》的一个基本精神。为避免各职能部门职责不清导致的对注册会计师行业的无效监管，财政部门牵头，由有权对注册会计师行业行使检查监督的部门组成联席会议成员单位，建立联席会议制度，定期或不定期地召开会议，进行交换、沟通和协调行业监管信息，联合开展检查工作，共同开展对上市公司的信息披露、会计师事务所及注册会计师的独立性及执业质量、违法造假案件等的监督检查及处理处罚，形成一个务实、协调、有效的监管网络。 　　完善相关法律制度 修改《注册会计师法》有关条款。对会计师事务所的组织形式，《注册会计师法》规定，目前允许采用有限责任和合伙制会计师事务所两种形式。我国目前主要采用有限责任制形式。实践证明，有限责任制形式不利于规范注册会计师的执业行为，使得一些会计师事务所出具虚假或不实的审计报告和验资报告时无后顾之忧。并且我国目前也缺乏必要的民事赔偿机制，受虚假信息误导损失惨重的投资者无法 得到经济赔偿。推行合伙制有助于建立完善的民事赔偿机制，使会计师自我监督，从而保证 审计质量，维护证券市场的正常运作。因此修改后的《注册会计师法》应去掉“有限责任”这种组织形式，并允许“独资”的会计师事务所经营审计业务。同时，通过对《注册会计师法》的修订，强调注册会计师执业的严肃性和权威性，规定有关市场准人的限制和条件，比如证券资格考试内容应当适时升级，严格限制注册会计师上市公司审计资历，提升注册会计师任职“门槛”，提高注册会计师事务所证券从业资格的注册会计师法定人数，坚决把有不良记录的注册会计师排除在外。