宏观调控立法特点及其新发展
其在立法上具有立法内容上的多样性和变动性，授权立法和多级立法较多，执法主体自由裁量权较大，大量采用提倡性、任意性规范等特点。
随着我国日益融入国际市场经济，社会化、民主化和国际化特征也逐步成为其核心之一。
在立法中要对宏观调控权的行使程序作出明确规定，建立公开制度、咨询制度、听证制度、协商制度，逐步改变对管理者的法律义务、法律控制甚为薄弱的局面，将包括宏观调控法在内的经济法构建为一种控权（力）法和维权法（利）法。
「关键词」宏观调控法、经济法、宏观调控 一、宏观调控法的立法特点 宏观调控法是经济法体系三个基本构成之一。
宏观调控法是调整在国家宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。
经济法是个新型的部门法，具有许多鲜明的时代特征。
宏观调控法在立法上更有如下一些特点： （一）立法内容上的多样性和变动性 国家对社会经济的宏观调控涉及面广，体系庞大，调控措施和活动种类繁多。
按照宏观调控及其立法体系的轴线，首先，现代国家的计划涵盖范围越来越广，不仅全面涉及社会经济领域，还要规划整个社会的发展和进步。
其次，国家的经济政策包括国民经济各产业、行业和部门的政策，及国民经济各职能方面（如财政、税收、货币、信贷、外汇、外贸、价格等）的政策。
可以说，宏观调控立法内容的多样性和复杂性特点，不仅较之其他部门法（如刑法、民法等）显著不同，即在经济法体系内部，其他如竞争法、国家投资经营法，也远为逊色。
宏观调控内容的多样性和复杂性给立法带来难度，即立法难以覆盖其方方面面。
另一方面，国家宏观调控活动和措施密切关系到国民经济和社会发展，关系到广大民众的利益关系，它应当由立法加以规范。
在法治条件下，国家的全部公共权力都必须有法律依据，有法律授权，不应当存在“法外权力”。
否则，就会如我国有的学者所说是一种“权力缺席”和“权力失约”（注：谢晖：《权力缺席与权力失约—当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期。
）。
有鉴于此，宏观调控立法应当注意：第一，宏观调控中的各种国家权力及其基本行使方式，都应由国家最高权力机关以法律加以明确规定。
有些内容在法律中可以采取概括加列举方式，尽可能明确、具体和扩大覆盖面，避免大的遗漏。
第二，政府的行政法规和部门规章、地方性法规，在国家法律规定的前提下和范围内，对宏观调控的具体做法可作出详细规定，但不得同国家法律相抵触，更不得超出法律范围设置新的权力。
宏观经济结构和运行及各种经济总量，是由全社会各主体的经济行为和经济活动、微观领域的众多经济个量组成的。
它们都在不停地运动和变化着。
但另一方面，社会经济和宏观调控措施的多变性也给立法的稳定性带来困难。
但法律都应当具有一定稳定性，宏观调控立法也不例外，不能只强调它的变动性便否认它的稳定性。
宏观调控不能朝令夕改。
国家在一定时期内的宏观调控目标是具有确定性的，宏观调控的基本原则和基本法律制度也是确定的，这些决定着宏观调控立法具有相对稳定性。
特别是关于宏观调控总的或各个基本领域的综合性法律，其稳定性更强。
为了适应社会经济的变动性，在法律之外还需要颁布许多行政法规和规章，或者制定一些暂行或试行办法。
这些法律文件的稳定性稍差，便于适时修改、调整，但制定和颁布时也应考虑到具有相对稳定性，总不能过于频繁地变动。
（二）关于立法体制和法律表现形式 宏观调控立法内容的多样性和时间上的变动性，决定它在立法体制和法律表现形式上相应地也有着明显特点。
一般说，国家的立法权需要集中统一，它只属于最高国家权力机关，如我国全国人民代表大会及其常务委员会。
但自20世纪初以来，由于社会生活和社会关系日益多样化和发展变革频率加快，立法需要及时适应变化，所以各国先后实行授权立法制度。
1919年德国《魏玛宪法》在首开以宪法确立“社会化”原则和国家干预经济生活原则的先例的同时，还规定政府可以采取对经济干预的法律措施。
以后，1949年的联邦宪法即《基本法》承袭了《魏玛宪法》的作法，虽然它放弃“社会宪法”的提法，却在许多条款中明确地体现了“社会国家”思想。
（注：德国学者多认为：“在某种程度上可以说，社会国家原则就是社会宪法的代名词。
”[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第63页。
）又如法国1958年宪法规定，“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令方式采取通常属于法律范围内的措施”（第38条）。
按照现代各国所实行的立法体制，政府（行政机关）一般都有权依据宪法和法律制定行政法规和规章（如中国宪法第89条之第1项规定）。
学者们认为，行政机关制定行政法规或规章时，如果是依据宪法和国家机关组织法的明确规定，属于行政机关正常权限范围，不算为“授权立法”。
只是认为，最高国家权力（立法）机关对于应由自己制定而尚未制定为法律的某些事项，根据需要授权行政机关制定具有法律效力的行政法规（暂行规定和条例），这才称作授权立法。
最高国家权力机关的授权立法决定，应当明确授权的目的与范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。
（注：我国2000年3月通过的《立法法》第9—11条。
只是随着高科技迅速发展，如电子网络技术、生物基因技术等，使得即使如民法、商法等部门法也越来越多地采用授权立法。
（注：漆多俊：《转变中的法律—经济法的时代精神》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第4卷），中国方正出版社2001年版。
） 同多级立法体制和授权立法相适应，在法律表现形式上，宏观调控立法除包含一些综合性、较稳定的法律之外，还存在大量的行政法规和各种规章，以及一些暂行或试行规定。
而在法律中，也多为关于各个经济部门、各基本领域的规定，许多国家并未制定统一的关于宏观调控的总的法律，即所谓的“宏观调控基本法”或“宏观调控法”。
（三）宏观调控立法的法律要素 法律要素是指构成法律系统的各种基本元素。
国内外法学家大致都认为法律规则（规范、律令）是法最主要的要素，但并非唯一的要素。
当前中国学者一般认为法要素主要包括法律概念、法律规则和法律原则等。
这种情况当然适用于各种部门法。
只是对经济法，尤其是宏观调控法而言，由于它所规制的对象具有较大变动性和多样性，许多问题难以用明确、具体的规则加以表述，在这种情况下，法律原则显得特别重要。
法律原则包括公理性原则和政策性原则。
宏观调控法中的政策性原则具有特别重要的意义。
规则是具体的行为规范，它规定行为模式和法律后果；而原则却只是某个领域、范围诸多法律规则精神实质的概括和抽象，不是具体、个别的行为范式。
原则虽有抽象性和概括性，但它能够指示人们某类行为的基本方向和基本模式，毕竟有一定可操作性。
即使规则体系较完备，也需要原则对各种具体、个别规则进行指导和协调。
在法律规则方面，宏观调控法乃至整个经济法同其他如刑法、民法等部门法比较，也有其自身特点。
其中最显著的是大量的规则属于指导性的，是一种“提倡性规范”（注：漆多俊：《论经济法调整方法》，《法律科学》1991年第5期。
）。
这种规则不同于强行性或任意性规范，它不是禁止、命令或一般允许，而是提倡、鼓励人们为或不为某种行为。
宏观调控法和整个经济法都采取强行性规则、任意性规则和提倡性规则相结合的法律规范方式和法律调整方法。
（注：漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第180—189页。
） 此外，由于宏观调控法的规则体系不可能十分明确和周全，法律需要赋予宏观调控主体乃至司法机关一定的自由裁量权。
在中国，过去由于法治观念、传统和制度上的原因，这种权力更大，并往往得不到法律的控制，常常导致权力滥用、扩张，并为各种腐败提供温床和借口。
而要控制这种权力的滥用，恰当行使自由裁量权，最重要的是严格地依法调控。
当有关法律中有明确的规则可依时，依规则；当无明确、具体法律规则时，依法律原则，有时还需要深入领会和贯彻立法的目的和法的精神。
现代社会，无论属于哪种法系的国家，司法和行政执法中一定的裁量权都是必需和不可缺少的，但自由裁量权必须严格控制。
许多国家的司法审查权将自由裁量权纳入司法审查的范围之内，以期修正权力的不良运作。
鉴于通过司法审查权对自由裁量权的运用进行法律控制还仅是一种事后的补救，人们发现通过一定的法律程序可以起到事先控制的作用，可以使自由裁量权的运用结果趋向于合理性。
因此，我们在制定宏观调控法时，应对宏观调控权的行使程序作出明确规定。
只有这样，才能使调控方的自由裁量权不至被滥用，使其符合宏观调控法的目的和精神。
（四）宏观调控法的实施保障和法律责任 凡法均需要以国家强制力作为保障其实施的后盾。
由于经济法具有很强的社会性，国家应当代表社会实施调节，因而一般地说，这些法律符合社会公众的利益和要求，民众都能自觉遵守。
另一方面，要对社会经济进行有效调节，也必须依靠企业和民众的自觉性和积极性。
正因为如此，所以经济法采用了大量提倡性规范和任意性规范。
提倡性和任意性规范的实施一般不需要直接的国家强制。
特别是提倡性规范，如果人们模范地、成绩显著地遵守法律，还往往规定给予奖励。
经济法义务是各种经济法主体—包括国家调节主体和被调节主体—在国家调节中应当依法正确实施调节管理，以服从和执行调节管理。
违反这些义务，即给国家、社会或具体的组织与个人的利益造成危害。
经济法所规定的法律责任，便是弥补对这些主体的损害，消除不良影响。
其责任形式，对企事业等被调节主体而言，包括：经济（财产）制裁、经济行为制裁（如强制整顿、停业、吊销许可证、吊销营业执照、强制解散等）、经济信誉制裁（如通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从业资格等）；对国家调节主体而言，应主要是经济管理行为制裁，如责令调整原所下达的经济任务或指标，责令减免被调节管理主体原来规定须上交的利润和收费，撤销摊派，停止、纠正或撤销错误或不当干预、管理行为，限制或剥夺从事经济管理的资格或职权等等。
对于给国家、社会公众或具体的组织和个人造成损害的，需要给予经济（财产）制裁。
这里主要是指国家赔偿。
应由国家机关负责人或其他直接责任人员个人负责的，该个人也应承担赔偿责任。
但由于这些个人的财产和经济能力有限，仅承担经济赔偿责任，往往不足以抵偿所造成的损害，所以应当主要是使他们承担经济管理行为责任，包括撤销其从事管理的资格（撤销职务）或给予其他相应的行政制裁。
由于国家宏观调控的总体性直接作用对象多为一些经济总量指标，适用对象具有普遍性，被调控方往往涉及某些行业、地区的群体或集体。
当由于调控方的责任造成这些群体或集体受到损害时，这些群体或集体中的成员都应得到相应补偿。
在责任追究方式上，法律应当允许该群体或集体中的成员代表或任何成员有权提起诉讼。
在国家经济调节，特别是实施宏观调控活动中，建立和健全法律责任制度，特别是国家调节管理主体的法律责任十分重要。
在法治传统和法治意识较差的国家，在宏观调控不是严格依法进行的同时，法律责任制度尤其是个薄弱环节。
相对地说，对于宏观调控对象的责任尚较重视和严格，而对调控方的责任往往无规定或很少规定，或规定得非常原则性，无法操作。
实际上，一个宏观调控措施的决策和实施的失误，给社会造成的损害往往远远大于盗窃案或纵火案。
对某些调控主体的责任如不依法追究，使其依旧呆在原来负责岗位发号施令，或甚至继续升迁，这是极不公平合理的，也不利于警戒其他国家工作人员慎用其手中权力。
二、宏观调控法的发展趋势 宏观调控与宏观调控法的发展有以下几个方面的明显趋势： （一）宏观调控法的地位日益提升，正在成为经济法体系的核心宏观调控法作为经济法体系三个基本构成之一，是逐步形成的，其地位逐渐重要和提高。
经济法发轫之时，在西方资本主义国家主要是反垄断法为代表的市场规制法占据核心地位；而在社会主义国家，由于实行国有化和社会主义公有制，经济法产生后较长时期内以国家投资经营法为核心。
大约在20世纪80年代前后，这两类国家的情况都发生了变化。
由于高科技迅速发展，国际社会冷战结束，前苏联、东欧国家社会制度发生变革，中国实行改革开放，并最终确定实行市场经济体制，无论西方或东方国家的经济法都发生了显著变化。
从经济法体系构成来说，其三个基本方面法律的关系和地位也出现了变化。
这是两股相向的运动趋向：在西方资本主义国家，其经济法体系的核心正在由反垄断法移向宏观调控法；在中国，则由国家投资经营法逐渐让位于宏观调控法。
这是20世纪与21世纪之交世界范围内经济法体系发展变化最显著的特征之一。
究其原因主要是：首先，宏观调控法地位的提高是宏观调控在国家调节经济活动中的地位提高的结果。
宏观调控措施在各国如今已经形成一个较为完备的体系。
从宏观调控在西方市场经济国家的发展来看，它经历了一个由否定到肯定和不断发展完善的过程。
随着科学技术的飞速发展，经济发展的战略性进一步增强，西方国家的宏观调控正在酝酿新的变化，有的经济学家甚至分析，西方国家的宏观调控，已由过去的“弥补市场缺陷”转向“塑造国家的未来。
”（注：黑爱堂：《我国宏观经济调控要加强》，《科技日报》1995年7月7日。
） 当代各国越来越重视宏观调控的根本原因，在于科学技术飞速发展引起生产进一步社会化，国民经济更加融为一体，并更加国际化、全球化。
国家对本国经济的调节比以往任何时候更加需要从全局和总体上把握经济运行的状况和特点，需要有更加广阔的视野，需要统筹兼顾，才能进行有效调节。
国家需要把经济和社会发展的各个方面都统一纳入国家计划的视野，制定各种有关经济政策，综合运用各种调节手段。
另一方面，企业、特别是大企业、跨国公司借助高科技，比以往任何时候都更加强大。
资本、熟练劳动力和信息在世界范围内自由流动，任何一个国家都已不能像过去那样对它们行使权力，政府必须改变管理方式，减少指令性强制作法，而要以引导、促进、帮助和提供各种条件和服务为主。
如今许多学者已经认识到，法律的发展，正在经历一个从惩罚机制为主逐渐向以非强制和奖励机制为主的运动过程。
（注：倪正茂：《法律效力的投资及其价值选择》，《现代法学》1995年第5期。
）这是法律发展的一个趋势。
其次，市场规制法、国家投资经营法作用的局限性，使其核心地位难以长久维持，这为宏观调控法成为经济法体系的核心提供了机会。
反垄断法和反不正当竞争法虽然重要，但它们毕竟主要是对于垄断和不正当竞争行为的一种事后反应，这种调节方式往往具有某种被动性，并且其适用范围也是有限的。
国家参与投资经营这种调节方式也不宜过多地采用，因为国有企业不能单纯地以利润最大化的实现为依据，它还具有增进社会福利、调节社会经济发展、提供外部经济等社会目的。
国有企业为了实现社会目标往往牺牲企业的利润目标，把实现社会目标放在优先地位。
如果过多采取这种方式，将使原来所具有的优点丧失殆尽，反而阻碍了经济的发展。
西方国家自20世纪80年代开始掀起“私有化”浪潮，前苏联、东欧国家也推行私有化，中国则大力实行国有企业改革。
这些国家的一个共同点是都在减少国家直接参与投资经营的范围和程度，降低国有企业在国民经济中的比重，对必须保留的国有企业则改革其经营制度，减少政府干预程度，尽量按照市场化要求进行经营。
这样一来，在改革基本完成以后，关于国家投资经营的立法，较以前的数量和重要性程度相对有所降低。
当然，即使在西方资本主义国家，私有化不可能将国家投资和国有企业完全“化”掉，不是取消这种国家调节的基本方式。
特别是在中国，一则根据特殊国情，国家投资和国有企业在今后一个时期还会在国民经济中占有较重要的地位；二则在当前改革过程中，关于如何指导和推进改革的立法不但不会很快削弱，反而会更加加强。