西部地区水电资源开发利用的利益分配机制研究
摘要：水电资源作为清洁和可再生能源，是我国今后开发的重点。西部地区是我国水电资源十分丰富的地区，而且分布相对集中，建库筑坝条件较好，适宜开发。在西部地区水电资源开发过程中，也暴露出了一系列的问题，比如生态环境破坏，大量移民、规划不完善等，致使水电资源所在地不能充分分享水电资源开发的成果。建立合理的水电资源开发利用的利益分配机制，使水电资源开发能够充分惠及水电资源所在地，不仅对于推进西部地区水电资源的顺利开发，而且对于落实科学发展观和构建和谐社会都具有重要意义。
水电资源作为清洁和可再生能源之一，对于改善我国以煤为主的能源结构和促进可持续发展战略的实施有着重要意义。西部地区是我国水电资源最为集中的地区，是今后开发利用的重点。水电资源开发不同于其他能源开发，在筑坝建库过程中，往往会造成很大的淹没损失，改变当地的生态环境，而且水电开发企业往往与水电资源所在地联系不十分密切。上述种种原因一方面使得水电资源开发对资源所在地造成很大影响，另一方面，水电资源所在地很难充分分享水电资源开发成果。因此，加快建立合理的水电资源开发利用利益分配机制，对于落实以人为本的科学发展观和促进区域协调发展具有十分重要的现实意义。
1.1; 影响生态环境。
开发水电资源不可避免地要进行大规模的修建商坝，这样不仅改变了流域的局部生态环境，而且还可能造成严重的生态影响。一是在大江大河上修建大坝，由于缺乏相应的技术为洄游物种设计洄游通道，致使洄游物种长期形成的洄游路线被切断，严重威胁这些物种的生存，并很有可能导致这些洄游物种的灭绝。二是在大江大河修筑大坝以后，致使库区的水流速度大大降低，某些回流地区甚至接近静水，水流速度的急剧降低，大大降低了水的、自净能力，再加上水库附近污水排放和垃圾堆弃，可能对库区造成严重的污染问题。三是在大江大河修筑大坝后，为了提高发电时间，设计的水库蓄水库容很大，严重改变了库区的地面承压力，有可能诱发地震灾害，并且由于库区水位的频繁变动，导致库区滑坡，泥石流等灾害增多，这些地质灾害对于库区群众以及大坝都会构成严重威胁。四是传统的小水电开发活动不规范，有的流域为了节省投入，直接采取导流洞式开发模式，致使下游河流干枯，生态环境改变，引发一系列的生态问题。
1.2; 产生大量移民与国外发达国家相比，我国水电资源开发造成的移民规模很大，由此产生的问题也较多。一是我国人口密度大，而且水电资源开发相对较晚，水电资源富集区经过长期的发展，目前经济开发活动和人口都比较密集，每次水电开发都会造成较大规模的移民。新中国成立50多年来，共产生了4350万工程移民，其中修建各类水库水电站8.6万多座，淹没耕地200多万ha.，移民高达1250多万人。二是我国水电开发移民补偿还有待进一步完善，移民的就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务还不十分健全，再加上移民迁出后融入迁入地面临经济、文化、传统习惯等多方面困难，可能造成移民回迁、移民与迁入地居民的冲突等诸多问题。
1.3; 水电资源开发规划有待进一步完善水电资源作为清洁可再生能源，一直被国家列为鼓励发展的对象，特别是在我国经历了“十五”期间的电力短缺时代后，发展水电的积极性十分高涨。但是，在水电资源开发前，应进行统一详尽的规划，尽可能规避水电开发以后可能造成的不良影响。而目前我国在水电资源开发规划方面还有待进一步完善。一是水电资源开发的生态环境影响评估规划有待进一步加强。水电资源开发，特别是大型水电资源开发，往往会对周边的生态环境造成巨大影响，因此，应进一步加强水电资源开发的生态环境影响评估，以防后患。二是水电开发过程中要统筹考虑工程规划和移民规划以及其他相关规划。水电资源开发过程中的工程规划普遍得到重视，移民规划及其他的相关规划与工程规划相比显得相对薄弱，需要进一步加强。
西部地区，特别是西南地区水电资源特别丰富，但是目前的开发利用水平很低。目前，西部地区的水电资源开发程度还不到8%，比全国水电资源平均开发程度低11个百分点，比世界水电资源的平均开发程度低14个百分点，不但落后于美国、加拿大、法国等发达国家，甚至不及巴西、埃及、印度等发展中国家。我国水电资源的空间分布很不均衡，其开发利用程度在空间上有很大差距。我国经济比较发达的东部地区水电资源比较匮乏，且多为低水头电站，但是目前开发利用程度已较高，今后开发的潜力不大，只好发展火电，既污染环境，又不经济。西部特别是西南地区水电资源丰富，径流调节好，由于开发利用程度低，其未来开发潜力很大。
2.1; 水电资源开发自身的特点影响西部地区水电资源开发率。
长期实践表明，我国水电发展相对滞后的重要原因有以下几种：一是资金和技术缺乏，生态环境问题难以预计。相对火电而言，水电建设周期长、一次性投入大、水库移民搬迁成本高、收益慢、大型发电机组设备技术落后、超高压远距离输变电技术落后、生态影响难以预计是造成西部地区水电资源开发利用水平较低的主要原因，部分大型水电项目因为存在生态影响、地质破坏等方面的不确定性，可行性论证周期长，也在一定程度上制约了水电资源的快速开发。二是运营保障程度问题。受季风气候和能量存储(水库库容)的影响，我国现有水电装机年利用时间仅为4000h左右，不足火电装机的4/5。在不间断电力供应的要求下，水电装机比重高的地区常常因为发电机组出力不足而面临电力供应短缺的压力，更何况水电站往往兼具防洪、灌溉、城乡供水等其他职能，运营保障程度比不过火电。此外，大型水电站建设自身往往需要相应的火电建设进行调峰，这也增加了水电站建设的难度。
2.2; 大型水电机组设备制造水平落后。
尽管近20年来我国在发电设备制造领域取得了显著的进步，但是与世界先进水平仍有一定差距，满足不了国民经济发展的需要。长期以来，我国大型水电机组设备的制造水平较低，核心技术开发能力较弱，系统成套能力差，许多重要领域的关键零部件甚至成套装备仍然依靠进口，这不仅大大提高了水电资源开发成本和运行时的维护成本，而且由于技术受制于人，也为我国的水电安全埋下隐患。此外，由于我国水电资源的分布与受电区的分布在空间上不一致，往往需要进行远距离输电，但是我国的高压和特高压输变电设备的技术与现实需求还有一定差距。以上原因再加上水电建设自身投入就非常大的特点，在很大程度上制约了西部地区水电资源的开发利用。
2.3; 电源与电网之间的不协调。
西部地区水电资源开发有别于其他能源资源的开发，水电资源在空间上具有不可移动的特点，而且水电资源开发所在地的能源消费空间十分有限，水电资源开发只能就地转化为电能，才能通过电网输送出去，因此，外送电网建设对于推进西部地区水电资源的合理开发利用起着至关重要的作用。“十五”期间，我国推行电力体制改革，其中“厂网分离，竞价上网”是电力体制改革的重要内容。通过改革，电源点建设的市场程度已经比较高，但是电网建设基本上还是处于国家垄断的地位，电源点建设与电网建设之间缺乏有效的衔接机制，致使电网建设明显滞后于电源点建设，部分电网网架结构不够坚强，窝电和缺电并存的现象时常存在，影响了电力资源的有效利用，并在一定程度上制约了西部地区的水电资源开发。
在当前的水电资源开发模式下，水电资源开发地区往往不能充分分享水电资源开发的成果，水电开发过程中的地方利益分享机制尚未建立。水电资源所在地为水电资源开发所做出的贡献主要表现在以下几个方面：一是水电资源所在地由于筑坝和库区淹没要损失耕地、果园、房屋等财产，有的还要进行搬迁。二是水电资源开发对水电资源所在地的生态环境造成较大影响，增加了水电资源所在地的生态环境投入。但是由于大型水电开发企业往往不在水电资源所在地进行注册，水电开发很难惠及水电资源所在地。水电资源开发为水电开发企业带来丰厚的利润，为受电地区输送了清洁廉价的电力资源，但是水电资源所在地由于受发展基础差、产业配套能力弱、隶属关系不一致等多种原因的限制，很难充分分享水电资源开发的成果。
目前，水电资源开发过程中的补偿机制还不是十分完善，不利于落实以人为本的科学发展观。一是淹没和移民补偿标准相对较低。水电资源富集地区一般位置相对偏远，当地居民生活水平低下，搬迁后的重建能力很低，而且由于受国家财力有限等种种原因限制，移民的补偿标准相对较低，再加上大部分移民就业技能不高，移民搬迁重建后及时摆脱贫困和开展致富活动面临一定困难。二是水电资源所在的生态补偿缺乏相应的长效机制。水电资源开发对水电资源所在地的生态影响是长久的，需要长期稳定的资金渠道保障水电资源所在地的生态环境保护投入，但目前这种长效机制尚未建立。
3、建立西部地区水电资源合理开发利用利益分配机制的基本原则和思路。
在当前形势下，加快西部地区水电资源开发进度，建立合理的利益分配机制，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时，也要充分发挥政府调控市场的作用，以弥补市场的不足。在充分尊重自然规律的基础上，加快推进西部地区的水电资源开发，确保水电资源开发能够惠及所有相关群体。
3.1; 基本原则。
3.1.1; 优先扶持原则。
水电是一种廉价、清洁、可再生的能源，具有早开发早受益的特点，优先扶持水电资源开发，是建立水电资源合理开发利用分配机制的基本前提。水电开发兼有一次能源建设与二次能源建设的双重功能，水电开发又是水资源综合利用的重要组成部分，对江河的综合治理开发有促进作用。因此，多开发一分水电，就可以多保留一分煤炭、石油等化石燃料资源，缓解一分运输压力，减少一分环境污染，增加一分综合利用效益。世界上凡有水电资源的国家或地区都是优先开发水电，许多工业发达国家水电资源多已开发过半或开发殆尽。我国政府一贯重视水电资源开发，早在20世纪80年代就提出：“要因地制宜地发展火电和水电，逐步把重点放在水电上”，在电力“十五”规划中则明确提出要“积极发展水电”。在全面贯彻科学发展观和实施可持续发展战略的今天，水电是可再生能源中技术最成熟、经济性最好、最具开发规模的能源之一，在全国能源平衡中占有重要地位，目前开发利用程度低，开发潜力很大，加快我国重点地区水电资源开发力度，对全国的可持续发展具有重要的战略意义。
3.1.2; 合理布局原则。
西部地区的水电资源合理开发利用利益分配机制的构建，要尊重自然规律，遵循合理布局的原则。合理布局包括水电资源开发在空间上和时序上的合理布局和规划。一是在西部地区水电资源开发利用过程中，要实现开发空间上的合理布局。西部地区蕴藏了我国大部分的水电资源，这些资源主要集中在我国的横断山区，这里落差大，径流相对稳定，峡谷多，适合筑坝建库，是我国水电资源开发的重点。在开发这些地区水电资源的时候，要以流域为单元，根据各自的自然条件，优化流域内水电站的空间布局。二是在西部地区水电资源开发利用过程中，要实现水电资源开发时序上的合理布局。要根据国内的用电需求，安排好水电资源开发的先后时序，防止出现大量电能短缺和大量电能富裕的不利局面，优先开发调节性能好、经济技术指标优越、有利于改善区域生态环境的大中型水电工程。
; 3.1.3; 生态环境保护原则。
在开发西部地区水电资源的时候，要遵循生态环境保护的原则，充分考虑到可能的各种生态影响，尽可能将对生态环境的不利影响降到最小，实现所在区域的可持续发展。大规模的开发水电资源，必将对所在区域产生重大的生态环境影响，将因水电资源开发所引致的生态环境保护成本纳入到水电资源开发成本中，是建立公平合理的水电资源开发补偿机制的重要内容，也是使水电资源开发所在地生态环境能够得到有效保护和治理的主要保障之一。新中国成立以后，我国进行了大规模的水电资源开发，这为促进我国经济的快速发展提供了清洁能源保障，但是由于大规模的筑坝建库，也引发了一系列的生态环境问题，而且库区的日常生态环境维护成本没有纳入到水电资源开发成本之中，致使不少库区缺少必要的资金配置环境保护设备，即使有环境保护设备，也因为资金不能到位而不能正常运转，给当生态环境造成不利影响。
3.1.4 互惠互利原则。
在市场经济条件下，西部地区水电资源合理开发利用利益分配机制的构建，要坚持互惠互利的原则。水电资源开发的根本目的是为了满足人们不断增长的生活和生产水平的需要，是为人谋福利，因此水电资源开发，不仅要使受电地区能够受益，而且水电资源所在地也要受益，只有这样，才算实现了水电资源开发的初衷。为了实现水电资源开发过程中相关利益者的互惠互利，要建立以下几种机制：一是公平合理的补偿机制。对水电资源所在地由于水电资源开发所造成的淹没损失、生态破坏等各种损失，都要给予公平合理的补偿，并且要根据实际情况建立动态调整的长效机制。二是切实可行的分享机制。水电资源所在地可以通过灵活形式参股水电资源开发，从而能够使水电资源所在地能够在水电资源开发过程中获得长久收益。三是简捷高效的协商机制。要建立电源与电网之间、输电区与受电区之间、政府与企业之间、中央与地方之间等相关利益群体之间简捷高效的协商机制，保障补偿机制与分享机制能够得到落实。电力—[飞诺网]。