城乡建设用地增减挂钩实施中的问题与对策研究
徐军峰 程久苗摘要城乡建设用地增减挂钩是缓城乡土地供矛盾、提高土地节约集约利用水平有效途径。
从项目选、项目管护、耕地质量、乡村发展等多角出发对宿松县城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目实施成效和问题进行剖析。
结显示宿松县城乡建设用地增减挂钩助力脱贫攻坚、提高土地利用效率和壮集体济等方面取得积极成效但也存项目选公众参与程较低、复垦成较高、耕地质量低、项目区缺乏有效管护等现实问题。
提出优化工作流程、创新利益分配机制、多渠道提高新增耕地质量等相关建议。
关键词城乡建设用地增减挂钩;问题分析;对策建议;宿松县、引言城乡建设用地增减挂钩政策对优化城乡建设用地布局、缓城乡土地供矛盾、提高土地利用效率和保障耕地总量动态平衡发挥着积极作用。
国实施精准扶贫政策以“增减挂钩”项目实施将节余建设用地指标省域流成贫困地区脱贫攻坚有效手段。
相关学者对城乡建设用地增减挂钩政策作了量探讨主要集增减挂钩涵、必要性与合理性探讨利益分配与保障研究规划与模式探讨效益与潜力测算政策剖析与验总结等方面。
从“增减挂钩”实施取得成效和遇到问题看当前关“增减挂钩”成效与问题探讨多集权益移与分配研究、土壤状况分析、实施效益评价等容上而且因数据效性受限及研究区域代表性而产生差异性因该方面研究仍存不足。
鉴选取宿松县研究区通对研究区实地调研和509拆旧区项目数据分析多角探讨宿松县开展“增减挂钩”拆旧区土地复垦具体工作面临现实问题提出针对性对策建议。
二、研究区域概况与数据（）区域概况宿松县位安徽省西南边缘、鄂皖赣三省结合部全县国土面积39k下辖9镇、3乡及国营农场。
地势西北高、东南低依次山、低山、丘陵、岗地、湖泊和平原呈阶梯状下降。
多年发展宿松县综合实力幅提升并近期成功退出国级贫困县序列但济实力仍然较薄弱。
08年全县常住人口600万人常住人口城镇化率3530%地区生产总值935亿元般公共预算收入56亿元农村居民人可支配收入67元低期安徽省平水平3996元。
（二）数据数据主要08年3月至月对宿松县实地调研和509增减挂钩拆旧区项目统计报表。
据相关报表显示宿松县计划08年实施约万亩增减挂钩土地复垦项目用节余指标省域流。
至08年月宿松县土地复垦建设规模50增加耕地面积39066;509增减挂钩拆旧区项目分布除孚玉镇外乡镇;首批节余指标以每亩0万价格有偿调剂给合肥市、和县、歙县使用。
其他数据《安徽省08年统计年鉴》、《安庆市08年统计年鉴》、《08年宿松县国民济和社会发展公报》等。
三、宿松县城乡建设用地增减挂钩实施成效（） 有效助力脫贫攻坚08年宿松县增减挂钩共新增旱地3580、新增水田36整治农村房屋数量658户有效增加农民收入、保证农民住房安全定程上助贫困人群实现了“两不愁三保障”。
增减挂钩宿松县带了巨额财政收入阶段节余指标省域交易面积555成交金额97亿元有效助力了宿松县作国级贫困县脱贫“摘帽”工作。
（二）改善农村生产生活条件宿松县增减挂钩以废旧宅基地整治核心通“田水路林村”综合规划加农村公共设施建设力提高农村居民生活质量改善农村生态环境;规模土地整治有效整合周边零散和插花耕地其新建田道路50k新建沟渠336k有效改善农业生产条件提高单位面积耕地投入产出比农业现代化奠定基础。
（三）提高土地利用效率宿松县通实施增减挂钩项目农村建设用地面积共减少50其工矿仓储用地583宅基地3359其他建设用地59有效农村建设用地低效利用问题定程上提高了土地利用效率。
部分地区将增减挂钩项目与新农村建设相结合优化了农村建设用地布局农民住房逐渐向规划区集充分协调了农村发展与耕地保护关系。
（四）壮集体济宿松县增减挂钩主要是以村基单位进行组织工作全县参与该项目行政村（社区）共58占全县行政村（社区）数量比重7633%。
增减挂钩收益般通多种方式返还给农民集体该项工作不仅提高了宿松县农村基层组织能力。
（五）助力乡村振兴宿松县增减挂钩实施除指标交易带收入外土地复垦程直接或接提供了就业岗位定程上缓了就业压力。
农村土地整治是实现产业兴旺用地基础也是生态宜居必要前提而增减挂钩是当前农村地区土地整治有力支撑。
通增减挂钩部分农村地区然和居住条件得以改观接上农村地区治理提供便利条件。
四、宿松县城乡建设用地增减挂钩实施存问题（）项目选公众参与程较低拆旧区选工作是增减挂钩工作核心合规划前提下科学项目选要充分权衡工程可行性与项目区农民愿。
宿松县增减挂钩项目实施程农民认房屋拆迁补偿标准低担心生活没有保障从而拒绝配合土地复垦而施工单位迫切要进行宅基地整治。
但处理方式主要有两种是将争议地块从项目区独立出作不动工区处理;二是项目责任方对农户单独提供高价补偿。
两种方案都会产生新矛盾根原因是项目选没有充分征农民见公众参与识水平有待提高。
（二）耕地质量低、面积、细碎化程高由图可知宿松县新增耕地质量整体处较低水平955%新增耕地质量等别七等地及以上其九等地占比多89%。
耕地质量呈南优北劣分布与宿松县现状耕地质量分布格局保持高致。
反映两问题是山区仍存不规模土地整治工作;二是增减挂钩项目农用地分等工作规性不足通常以质量优相邻地块确定新增耕地质量等别。
新增耕地质量偏低直接原因缺乏有效监管机制从而导致提高耕地质量识不够、金投入不足。
将509项目新增耕地面积按照复垦前地类、地形分别统计（表）。
宿松县新增耕地单位地块面积相对较所有面积区新增耕地面积0占比多复垦地类宅基地新增耕地面积78%集08以下复垦地形山地新增耕地面积0占比达68%。
耕地细碎化是影响农业生产重要因素可用平地块数表达。
研究509项目共有87地块平每项目由357地块构成地块细碎化程总体较高。
按地形划分则山区新增耕地细碎化程高;按地类划分则以村庄复垦对象耕地细碎化程高。
（三） 项目区缺乏有效管护根据相关规定新增耕地应有不少三年耕地维护期保证新增耕地具有持续稳定粮食生产能力。
事实上宿松县有少数新复垦耕地验收结束出现粗放营、弃耕抛荒现象。
原因主要有是项目选不当宿松县509复垦项目山区复垦项目5占总数89%。
山区耕地土壤、坡、市场和投入产出比等因素定土地生产能力处较低水平农民理性选择下降低了耕种愿。
二是农劳动力稀缺贫困地区空心村现象十分普遍农村极缺乏适龄劳动力新增耕地极差地租Ⅰ远低区位现状耕地条件下很难得到有效利用。
（四）复垦成较高、耕作半径较宿松县增减挂钩是政府主导型模式上级政府以行政手段上而下分任复垦指标分配缺乏适弹性。
结显示宿松县土地复垦成整体处较高水平土地复垦成呈北高南低分布总体上与宿松县地形分布特征相吻合。
山区由土地平整工程难较导致土地复垦成处高水平状态存不确定隐形成。
其北浴乡土地复垦成高峰值可达583万元少数项目实际投入显著高挂钩带济补偿。
平原地区因拆迁补偿标准较高导致拆旧成也处较高水平。
通计算宿松县增减挂钩新复垦耕地耕作半径从社会效益层面体现农业生产便利程（图3）。
结显示新复垦耕地耕作半径与宿松县地形特征显著相关平原地区、丘陵地区及山区平耕作半径50、50、75皆超适宜耕作半径（山地70、丘陵900、平原50）。
其山区远耕作半径985加交通相对不便定程上限制了该地区农业生产活动。
（五）职能单位协调困难增减挂钩工作要多职能单位参与至少涵盖国土机构、规划设计单位、测量单位及施工单位等。
鉴职能单位具有功能上不可替代性保证项目平稳推进要各职能单位密切协调和无缝对接。
事实上因部利益化思维方式存会出现少数单位不协调现象具体体现测量单位与规划设计单位没有统技术参考标准导致图纸和现状无法对应甚至出现数据库坐标紊乱现象;施工单位般会尽可能降低施工成且地块布局变动相对随导致规划设计单位频繁修改数据工作效率降低。
五、宿松县城乡建设用地增减挂钩实施对策建议（）优化增减挂钩工作流程针对目前增减挂钩工作存问题进行了实施流程优化设计（图）。
对拆旧区、立项初期建立项目领导组明确各职能单位具体工作权利和义划清利益边界;建立项目绩效考核与监管机制提高职能单位工作效率和責任识;创新高效技术对话方式强化功能性补。
二、调研阶段增加金和技术投入变以利益化目标工作理念强调济、社会、生态效益综合提升;摒弃上而下任分配方式采取任分配与增减挂钩潜力相匹配方式。
三、施工和规划阶段重落实作业程序规化核心“强监管、重保障”严格控制外部因素干扰保障项目顺利实施。
对建新区土地储备应与市场充分结合结合城市主体功能定位及济发展状况科学判断用地;慎重开展土地征收设置征收约束条件保护被征地农民合法权益;严格落实“占补、占优补优”耕地占补平衡政策加强违规惩处力。
（二）规项目选程序技术层面明确底线思维完善增减挂钩项目环境质量评价程序;重调整项目选规划设计工作理念制定刚性程较高约束性指标;业和外业高效衔接利用高清影像图和土地利用变更数据库调研数据基础上拟定合区域特色选程序。
管理层面重培育整体思维和协调思维协调区域济发展和农民社会保障关系有效统筹拆旧区村庄治理与区域整体发展;建立约束性公众参与机制赋予农民实际参与和监督权利降低增减挂钩工作社会风险。
（三）创新利益分配机制结合区域济发展实际状况健全增减挂钩收益二次分配机制向土地发展权受损地区精准倾斜。
深化增减挂钩配套设施等深层次制改革提高农民拆迁补偿标准基础上适扩补偿围并落实到具体人群。
外设立增减挂钩项目调节金由村民集体组织运营专项用保障项目区农民获得持续有效收益适缓农民因增减挂钩项目导致生活成增加。
（四）多渠道提高新增耕地质量是实行指标价格与耕地质量等别挂钩措施拉交易价格梯防止恶性追耕地面积;二是强化思维识变以单位面积粮食生产能力基准建立耕地质量动态监督和保护机制将新增耕地质量纳入阶段性考核计划;三是严格控制耕地细碎化程按照适规模营水平进行地块划分;四是加农业基础设施投入建设水平采取生物和工程措施提高耕作层厚和土壤有机质含量采矿用地复垦项目重降低土壤重金属含量。
（五）完善项目管护机制项目管护要预防与监督并重是新增耕地应采取多种营权分配模式确保复垦地类与营主体得到高效匹配;二是保证土地承包权不变基础上将营权与市场充分结合加强市场对耕地营调控力;三是预留适当比例增减挂钩项目收益作耕地维护专项金金由村集体或乡镇独立运营进行耕地营专项补贴和农用地基础设施建设保障耕地可持续运营;四是建立监管与惩处机制监管方与承包方事先签订《新增耕地耕种管护合》明确双方权利与义严格落实相应处罚措施。
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