政府征地中公共利益的界定
[摘要]尽快明晰公共利益的内涵，界定公共利益的外延，对政府征地权力进行有效的制衡，成为法治社会不可或缺的基础要件。本文以公共利益的主体多样性角度切入，对公共利益作纵向层次优先等级体系划分，作为政府征地时的价值判断标准，避免公共利益的“异化”和“失真”，力求为公共利益的真实体现，多添一把希望之火。
“公共利益”是政府征地合法性的基础条件之一。但“公共利益”是多元主体的价值判断，主体利益立场的不同，对其内涵和外延也会有不同的认识和界定，从而引发征地各方在价值维度上的隔阂，诱发实践层面上的冲突。
我国的征地制度显得较为粗略和原则化，特别是在“公共利益”的界定方面，规定得不甚明确，严重损害了原土地所有者或使用者的利益，滋生了行政腐败，破坏了社会秩序。因此，在法律中明确界定公共利益已成为亟需解决的问题，本文尝试通过构建公共利益价值体系辅之以对应的行政程序，指导政府征地的实践。
一、问题的提出。
北京黄老汉夫妇危旧房强制搬迁案、广州小谷围别墅的“大学城”征地纠纷案，共同指出了一个问题：我国现有立法缺乏界定公共利益的标准和程序，大量的建设项目搭乘公共利益的“便车”——公共利益成箩筐，什么项目都能装。为避免“公共利益”被滥用，维护宪法作为根本大法的权威和尊严，建立法治的社会环境，明确界定宪法和相关法律中“公共利益”的涵义刻不容缓。我国学者在公共利益界定的方法上作了很多有益的探讨，如实体法上的使用主体法、用途效果法、直接目的配合行政和司法程序法等。但是，不同角度的实体方法交集使用，使得公共利益范围被缩小，可能限制行政权力的正当行使。
笔者主张，从公共利益客观、共享、相对的属性出发，以单一的纵向利益为维度，以公共利益价值体系作为实体方法，预公告、说明理由、听证为程序方法，构建政府征地公共利益界定的方法体系。
德国学者华特·克莱恩指出，在诸多公共利益的冲突中，以“对生活影响重大”、“受益人范围广”（公共利益的量广质高学说）的利益为优。1但量广质高仍然存在弹性太大的弊端，必须以更明确的标准细化。
社会是由一定数量的成员组成的，但是究竟多少数量的成员才足以组成一个“社会”呢？全国人民的利益当然是公共利益，全省人民的利益是否属于公共利益呢，继续细化到“全市”、“全区”、“全校”都是一个公共利益的主体；但是，是否构成公共利益却没有明确的标准予以衡量。
笔者认为，利益究其本质是一种主体对客体的价值判断。不同的利益主体如企业、工会、行业协会；生活在社会中的人民同时又具有多种身份，是多种主体的利益归属人，如企业中的工人是企业利益的相关人，也是其居住社区的利益相关人，公共利益呈现出立体性和交叉性的特征。因此，公共利益的价值体系建构不能从横向入手，只能以纵向的研究进路建立公共利益的价值体系。本文把公共利益分为以下四个层次：
1.最优层次——全球性的公共利益。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作；保护可持续发展的环境；全球性传染病控制与治疗；建立统一、开放的商品和服务的全球性市场。
2.次优层次——国家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整；发展教育事业；进行国家基础设施建设，如公路、铁路、机场；维持国家货币稳定，避免出现通货膨胀或紧缩。
3.基本层次——地方性的公共利益。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安；地方性的卫生和医疗建设；地方性支柱产业、支柱企业的发展，如海南省重点发展旅游业和热带农业。
4.一般层次——社区性的公共利益。如社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区公共管理组织的管理行为等。
引用数学上的不等式关系，以上四者的关系表现为：最优层次次优层次基本层次一般层次。公共利益价值体系对政府征地权约束的合法性源于“帕累托最优”定理。所谓帕累托最优，就是指这样一种状态，在使一部分人境况变好的情况下，而不会使另一部分人的处境变差。如果政府的征地决策在使得一部分人生活变好的同时，令另一部分人的生活变得更差，那么这个政府征地行为不是增进公共利益，而是损害公共利益，就失去了合法性基础。
政府滥用征地权通常都有各种冠冕堂皇的“公共利益”目的，但是如果把它放到公共利益价值体系中衡量，我们就会发现，通常政府征地权在促进了低层次的公共利益的同时，损害了高层次的公共利益。因此，引入公共利益价值体系分析框架，将政府征地动因置于公共利益价值体系中考量，避免政府由于权力寻租或决策不当而造成“顾小家、损大家”的结局。
（一）解决问题的进路——以商品房开发征地为例。
公共利益的需要是国家征地权的合法性根基。我们以征地实务中争议最大的征收农用地、开发商品房为例，分析这种征地是否符合公共利益的层次要求：增进的利益有：（1）新入住者得以安居乐业，增进了一般层次的公共利益；（2）城市的范围得以扩展，城市的景观得到改善，增进了基本层次的公共利益。
减损的公共利益有：（1）被征地的农民被迫重新适应新环境、农民又得不到合理的补偿（补偿标准过低、补偿金被截留等因素）、农民重新就业的困难、失去了以土地所有权形式为表现的生活保障，导致一般层次的公共利益损害；（2）大量农民离开土地后，增加的劳动力数量对国家就业率造成的巨大压力，形成了劳动力市场失衡；农民失去土地的社会保障后，对国家稳定带来的消极影响；耕地不断减少，对基本农作物产量带来的冲击，是对次优性公共利益的减损。
根据低层次公共利益服从高层次公共利益的原理，以国家动用征地权进行商品房建设的行为明显违反了《土地管理法》关于政府征地的公共利益目的。