社区楼院长制度探究
摘 要：楼院长制度是社区治理新形势下，通过政府牵头，实现群众自治的一种积极探索，对推进社区治理民主化、精细化，弥补行政手段不足等方面发挥着积极作用。本文以衡水市桃城区楼院长制度为例，深入探究该制度产生的背景、概况及存在的问题，并结合实际提出几点意见，为加强社区治理提供经验和启示。
党的十八届三中全会提出，“要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。”社区是社会的基本单元，社区治理也要按照社会治理创新的要求，充分发挥居民自治的作用，形成共促共建方向转变。其中，楼院长制度就是实行社区治理改革的有益探索。桃城区是衡水市的中心城区，辖4个街道50个社区，常住人口31.8万人，流动人口6.8万人。在社区治理中有三个主要问题：一是社区力量不足，社区工作人员和社区居民的比例为1：1206；二是老旧散居小区管理明显滞后，现有的758个居民小区中，物业管理较规范的仅有266个，大部分为“三无小区”；三是社区服务覆盖面不足，近三年，新交工入住小区33个，410栋楼，新增人口约10万人，街道办事处和社区居委会的管理服务力量很难及时全覆盖。在行政资源不足、居委会力量不够的背景下，积极推行楼院长制度，通过楼院长管理延伸社区服务，带动居民自治，同时也为社区治理精细化提供更精准的服务信息。
楼院长制度的实质是网格化管理，即按自然楼院、居民小区细化居民区域，选人居民代表作为楼院长协助社区搞好服务，精准化反映群众意愿，带动居民自治的基层服务模式。楼院长是公益性服务的社区志愿者。2015年，桃城区制定出台了《关于在社区居民小区中实行楼院长管理工作机制的实施意见》，以自然楼院、居民小区为单位，按照200户左右的规模，把全区划分成709个楼院，每个楼院选任一名楼院长管理，并密切与社区联系，形成了“楼院—社区—街道—区”四级联动管理体制。
1.楼院长的选任。楼院长的选任工作由各街道统一组织，在本人自愿的基础上，按照公开招募、集中筛选、社区推荐、居民投票的程序产生，并按照每人每月60元标准补贴，由区财政统一拨付。
2.楼院长的工作职责。楼院长主要配合社区开展工作，但不直接承担社区现有的各项社会管理服务职能。具体来说，有八项工作职责：①社会政策法规宣传员；②人口信息采集员；③社情民意联络员；④邻里纠纷调解员；⑤社会救助公证员；⑥环境卫生督查员；⑦社会安全巡查员；⑧文明新风倡导员。
3.楼院长的工作机制。楼院长实行挂牌服务制度，统一为楼院长制作胸牌，包括楼院长照片、姓名、服务区域等基本信息，上岗期间必须佩带。各街道负责在楼院设置公示牌，公布楼院长姓名、联系电话、工作职责、服务区域和服务户数，方便居民与楼院长联系。
4.楼院长的管理和考核。由社区办统一组织楼院长入职培训和不定期培训，邀请专家学者开展培训讲座。各街道负责组织楼院长的日常培训，每半年召开一次楼院长经验交流会，探讨研究管理方法，总结推广管理经验，查找工作不足。社区负责楼院长的日常管理工作，每月召开一次楼院长工作会议，组织学习理论知识和政策法规，听取楼院长工作汇报，研究推进相关工作。实行楼院长评议考核制度，每年由各街道负责，采取居民评议的方式，对环境卫生、治安维稳、纠纷调解、文明新风創建等量化考核一次，年度考核不合格的予以解聘，并及时补选推荐新任楼院长。
推行楼院长制度，是实现社区治理改革的有益探索，通过将为民服务政策下移，不仅缓解了目前社区人力资源有限而任务繁重的问题，更畅通了居民反映问题、解决问题的渠道，带动了居民参与社区治理的热情。
1.提高社区工作效率。楼院长参与社区服务，改变了社区干部“单打独斗”的局面，改善了社区工作人员有限，管理面广事杂、任务繁重的状况。利用楼院长上下连接、覆盖面广的优势，把稳定、计生、低保等条块有机结合，使社区的许多工作就像多了“手”、长了“腿”，由捉襟见肘变的游刃有余。
2.推动社区治理精细化。“楼院长”管理模式缩短了政府与居民的距离，不仅将政府的各项服务直接由街道、社区延伸到居民楼院，还能将居民最关心、最迫切解决的问题反映到社区，使党委政府的决策更加贴近群众需要。楼院长制度推行以来，已为居民办好事、实事三千余件，受到居民的普遍欢迎。
3.激发带动居民参与社区自治。楼院长队伍的建立，调动了居民自我管理、自我服务的积极性，增强社区自治能力，提升了社区管理水平。楼院长工作开展以来，640个小区实现了居民自治管理、自我服务，550个小区的环卫、治安工作纳入了规范化管理。
桃城区推行楼院长制度已经有一年多的时间，虽然在推进社区治理民主化、高效化、精细化方面发挥了积极作用，在体制机制建设等细节方面也逐渐科学完善，但是在制度本身仍存在一些不足。具体表现在：
1.工作职责涵盖面广，实际工作中难以全面兼顾。衡水市桃城区制定的《楼院长工作手册》中，明确规定了楼院长的“八大员”服务职责，涵盖政策法规宣传、人口信息采集、社情民意、邻里纠纷调解、社会救助、环境卫生、综治巡查、文化建设等8个大方面，其实涉及到了日常生活的方方面面，任务量大，繁杂琐碎。受楼院长自身素质、性格爱好及能力等因素影响，不可能全面兼顾，只能有所侧重，在一定程度上降低了楼院长职责的落实效果。
2.团队意识欠缺，楼院长队伍管理不容易。虽然楼院长队伍是由社区办和各街道牵头组织发起，并且由各社区负责日常管理工作的，但都是来自各行各业热心公益事业的志愿者，其中60%是居住在社区的老党员、老干部，平时有固定的工作和活动范围，彼此间少有交集，队伍比较松散，也缺乏年轻社团组织的活力。社区对楼院长的管理手段还很欠缺，仅仅通过每月或定期组织的培训会、经验交流会等，无法形成团队意识，在推动工作中往往也是独自行动，在队伍管理上比较困难。
3.强调楼院长自身建设，缺少多部门各层级协调联动。目前，楼院长制度仅从楼院长职责、管理等自身建设方面做了规定，但是社区自治涉及到民政、环卫、综治、法律等多方面内容，楼院长没有行政权力，能够解决的问题有限，很多问题反映到社区，再由社区反映到街道、区直部门进行解决，线条单一，缺乏联动性，往往耽误了时间，还有可能变了味道，甚至不了了之。楼院长对于一些问题存在“爱莫能助”之感，在一定程度上也会影响楼院长的积极性。
楼院长管理并不是最近几年才出现的，但是随着社区治理改革和居民自治意识的增强，楼院长在社区治理中扮演的角色越来越突出，如何更好地发挥楼院长制度作用，是一个值得深入研究的课题。
1.加强楼院长队伍的管理培训。一是建立系统化的培训模式，通过每月固定培训和不定期组织活动，在对楼院长的服务意识、工作职责、工作方法和服务技巧等方面进行专业指导，让楼院长成为服务社区的“多面手”；二是增强对团队意识的培养， 挖掘楼院长的爱好特长，在楼院长内部组织文化社团、兴趣小组，定期组织野外拉练和户外集体活动，使楼院长找到归属感，增强凝聚力。
2.创新楼院长的服务模式。一个人的力量是有限的，但是一个人带动起一个群体，就能创造更大的成绩。要探索如何更好发挥精英和先进典型的示范带动作用，通过社区帮助组织协调，组建由楼院长带队的社区志愿服务联盟，以楼院长的旗帜带动，吸引更多热心公益的居民自觉参与到社区自治中莱，将楼院长个体服务模式变为集体性自发服务模式，促进社区居民自治。
3.完善协调联动服务网络。搭建网格化数字信息平台，将楼院长摸排完善的资源与公安、民政、综治、计生、卫生、社保、医保等现有信息资源相整合，打造一个行政事务、城市管理、便民服务为中心的城市综合信息管理服务平台，楼院长在工作中遇到问题，可以通过网格管理体系，直接联系到有关部门进行处理，既可以减轻楼院长工作压力，又能够实现行政事项下移，提高社区问题的解决效率。