农村征地补偿制度：从生存权到发展权
[摘要] 我国现行征地补偿制度无论是补偿标准、补偿方式、补偿范围还是补偿的分配都是一种生存权补偿机制。完善征地补偿制度，保障失地农民发展权补偿不仅是维护社会公平正义的内在要求，也是推动城市化发展的必然要求，更是减少征地冲突、维持社会稳定的现实需要。应加快建立基于失地农民发展权补偿的征地补偿体系，完善土地管理制度、征地制度、土地产权制度等相关制度，同时从建立城乡统一的土地流转市场、建立失地农民生活水平衡量指标体系等方面加强相关配套措施的改革。
[关键词] 生存权补偿 发展权补偿 征地补偿制度 失地农民。
一、引 言。
农村土地对于农民来说不仅是最基本的生产资料，也是最重要的生活资料，土地被征收，农民失去的不仅仅是土地，还有依附在土地上的一系列财产权、就业权以及教育权等发展权。然而，我国现行的征地补偿制度只重视失地农民生存权补偿而忽视其发展权补偿，由此带来了一系列社会问题：一方面，低成本的征地带来了耕地的锐减、土地资源的浪费，进而影响全国的粮食安全;另一方面，基于生存权补偿的征地补偿将失地农民排斥在土地增值收益分配之外，实质是剥夺了农民合法的参与土地增值收益分配的主体性身份，为失地农民市民化设定制度障碍，造成城乡二元分割的差距进一步拉大。土地征收的根本目的是促进经济更快地发展，让人们过上更美好的生活，但征地补偿却以牺牲失地农民的发展权去换取社会其他主体的发展权，是有失公平和正义的，因而制度本身的合理性令人质疑。从征地补偿角度来说，失地农民发展权补偿的实质是让失地农民参与土地增值收益的分配，从而分享城市化和现代化的成果，这在党中央的一系列重要会议和报告中也得到了体现：党的十八报告指出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。十八届三中全会报告提出：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。因此，通过分析我国征地补偿重失地农民生存权补偿而忽视其发展权补偿的制度现状，在此基础上对我国征地补偿制度提出改革和完善的措施，不仅对于保障失地农民权益，让农民分享工业化、城市化的成果具有重要的现实意义，而且也为我国党和政府科学制定征地补偿政策提供重要的理论支撑。
土地征收补偿中，最受诟病和质疑的莫过于征地补偿标准的规定。按被征土地原用途给予补偿，从经济上不能体现土地的最佳用途和最大价值，而且以非常短期的年限土地收益代替了农民长期承包土地的持久性收益，这种一次性买断的补偿于政府而言提高了征地效率，但却无法弥补和抵消农民失地所造成的长期损失;按照被征土地的原产值倍数法计算法，排除了影响土地价格的土地所处区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等重要因素，却将关联性不大且呈逐年下降的土地农业生产的年产值作为标准，不但违背了市场规律，而且无视土地功能价值系统构成中能够体现被征地农民长远利益的社会价值和生态价值;将地上附着物和青苗的补偿标准授权地方政府规定，容易导致补偿标准偏低。
总之，这种明显不合市场规律和生态规律的土地征收补偿标准，虽然一定程度上保障失地农民原有生活水平不降低，然而其实施的结果却限制了失地农民分享土地增值收益的权利，使城市化和社会经济的发展成果无法惠及广大的失地农民，实质上是剥夺了失地农民的发展权。
多样化的征地补偿方式在反思单一货币补偿方式的弊端基础上产生，从表面上看似对失地农民从生产到生活都给予以了体贴入微的关怀，特别是考虑到了失地农民的就业、住房等现实问题，然而，在具体适用时，它们也存在一定的局限性。如土地换社保在参保主体的确定、保险项目的选择、保障水平确定、保障资金筹集等方面均面临多重困境;留地安置由于留地所有权与我国二元制土地所有制相冲突、留地比例的标准不统一、留地用途难以确定、留地争议难以解决等困境，也决定了其适用范围的有限性;土地入股因其管理模式的市场化和管理成本过高，只适用于经济较为发达的地区而难以推广;就业安置能解决失地农民中的青壮劳动力的就业问题，但对于另一部分年老体弱的失地农民却难以适用。多样化的补偿实质上在很大程度上恰恰体现了土地产权不清和保护不力，货币补偿标准不公正和补偿不足的基本现状，导致政府财政幻觉加剧和和农民对补偿收益的自主选择权受损。
一是现行征地补偿制度将被征地农民的房屋作为地上附着物来补偿，不仅大大低估了房屋本身的市场价值，而且忽视了房屋于农民而言所承载的情感;二是土地征收，将农用地转化为建设用地，在改变土地用途的同时也改变了包括土地在内的生态环境系统，大量由钢筋水泥浇筑的厂房、商品房和大型广场的建立，不仅严重破坏土地作为自然资源所维系的原有生态系统，而且会蔓延到周边其他的生态环境，征地会造成整体生态环境受损，然而生态补偿在土地征收补偿中并未涉及。注重失地农民生存权而忽视失地农民发展权的征地补偿无法满足农民的可持续发展，制度的长久生命力难以保证。
农村集体经济组织在我国宪法和相关法律的界定上并不清晰，在主体地位上存在虚化的现象，一旦土地安置费管理和发放的主体虚位，失地农民的安置问题就会悬空。为避免这一情况的发生，地方政府通常将征地补偿和安置费交由村委会管理和分配，但在缺乏监督的情形下，许多农村地区的村委会其实是由少数村干部控制，村干部为了谋取个人利益，弄虚作假、克扣挪用、贪污腐败等违法行为时有发生，特别是大量乡镇政府虽然并非土地的所有者，但也不同程度参与了土地补偿安置款项的分配，本该属于失地农民的征地补偿安置费用被层层截留和非法侵吞，失地农民的长远生计难以为继。