分析金融管理体制的改革理论与国外经验
1.现状。
我国当前金融管理实行中央管理和监管部门垂直管理、分业监管为主的体制，地方政府金融管理权是全国金融管理权的一个补充。（1)目前地方政府金融管理权由中央政府及其部门授权、金融机构出资人管理权及一些隐含在其它地方政府管理职能内的金融管理权构成。2004年国务院将农村信用社管理权下放给省级政府；2006年以后国务院将金融风险处置工作职责交给地方政府；2009年国务院将融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府；2008年银监会、人民银行将小额贷款公司的准入和监管委托授权给地方政府。各地方政府对同级城市商业银行、证券公司、信托公司及其它金融机构行使出资人金融管理职能。此外，各地方政府及其部门的住房公积金、企业年金、地方经济发展等管理职能中隐含了部分金融管理、服务职能；（2)地方政府金融管理权承办机构较为分散，上海尝试集中于金融办。各地方政府大多成立了金融办（金融服务局）作为地方政府金融管理、服务的承担主体，此外还有多个部门承担具体的金融管理职能，如省级信用联社受省政府委托，对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能；国资委对同级金融机构行使出资人职能；经贸委负责管理典当行；中小企业局负责管理融资性担保公司。上海是首个由金融办承担地方政府金融国资管理的地区，实现“管人、管事、管资产”统一。
综上所述，目前我国基本建立了地方政府金融管理体制。地方政府金融管理体制已逐渐成为规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、地方金融产业布局的掌控人、部分金融领域的监管人。
2.问题。
虽然我国基本建立了地方政府金融管理体制，但距离一个有效、完善的地方金融管理体制差距较大，存在较多管理体制问题。（1)地方金融管理体制有重复监管和监管盲区并存现象。如银监部门负责监管农信社，但地方政府也委托省联社负责农信社的高管任命、业务监管等，而民间金融对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区；（2)地方政府金融管理责权不对等。地方金融风险处置工作职责已经交给地方政府，但金融垂直监管模式下地方金融风险信息主要由监管部门地方分支机构掌握，地方政府缺乏协调、共享地方金融风险信息的机制及手段，一旦发生地方金融风险问题，地方政府往往会很被动；（3)地方政府金融管理体制经常能力缺乏。由于主要的金融管理权在中央，导致地方政府一方面要对地方区域范围内经济社会发展全面负责，但另一方面对地方经济遭受金融服务有效供给不足问题却无能为力；（4)缺乏约束地方政府信用过度的金融管理体制。尤其是金融危机后，国家4万亿投资地方配套资金及地方政府重点项目资金都存在周期长、风险大问题，一些地方政府利用地方政府融资平台过度融资，可能引发系统性地方金融风险；（5)地方政府金融管理的所有者、监管职能混淆。如省联社兼政府管理平台和法人实体为一体，政企不分，一些地方金融办改革（如上海、成都）没有将地方金融国资所有者职能和监管者职能分开，容易出现地方金融机构公司治理问题。
3.体制缺损原因。
（1）GDP锦标赛官员考核机制。地方官员升迁竞争主要表现为地方政绩竞争，地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争，经济增长竞争主要表现为投资竞争，投资竞争主要表现为金融资源竞争。对政绩片面追求使得一些地方政府金融工作目标脱离实际，争夺金融资源控制权甚至成为一些地方政府金融管理体制的最主要动机；（2)政策性金融式微，地方融资渠道狭窄。国家开发银行已经完成商业化改造，目前我国缺乏国家级政策性主力金融机构在“三农”、中小企业融资、重要基础设施建设、区域协调发展、灾后重建、技术改造和自主创新等领域进行政策性金融业务支撑，地方政府经常只能通过地方政府金融管—97—理体制提供违规、过度金融支撑来弥补这些领域的大量资金供给缺口；（3)地方政府金融管理体制无法独立于行政权力。从中央到地方我国各行各业都缺乏制衡行政权力的能力，缺乏独立性的地方政府金融管理体制无法拒绝为地方政府提供金融资源；（4)地方政府与中央政府金融管理体制目标函数存在差异。中央及金融监管部门注重的是金融安全，以保证金融机构安全运行为目标，而地方政府则更多地考虑金融发展对本地区经济发展的作用，倾向于放宽对金融机构的监管。
我国地方政府金融管理体制一直有变化，但变化的内容总是金融管理权力的下放或上收，结果经常是管就死、一放就乱”轮回。因此，地方政府金融管理体制完善要借鉴国外经验和寻求理论指导。
(1)金融自由化促进金融深化。爱德华。肖和罗纳德。麦金农等新自由主义学者把发展中国家的经济欠发达归咎于金融抑制，提出了“金融自由化理论”作为促进金融深化的对策，即欠发达国家金融领域以私有化、市场化、自由化为改革目标，其新自由主义政策最有标志性的事件就是华盛顿共识。但阿根廷、印度尼西亚等“华盛顿共识”忠实追随者，却为此发展模式付出了巨大的社会、经济及金融代价。
(2)金融约束促进金融深化。面对金融完全自由化的相关发展中国家陷入经济、金融危机，马斯?赫尔曼、凯文?穆尔多克、约瑟夫?斯蒂格利茨等在金融深化理论基础上提出了金融约束论，认为政府对金融部门选择性地干预有助于而不是阻碍金融深化。
与金融抑制是政府从金融部门攫取租金相反，金融约束的本质是政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会，而不是直接向民间部门提供补贴。金融约束是发展中国家从金融压抑状态走向金融自由化过程中的一个过渡性政策，它针对发展中国家在经济转轨过程中存在的信息不畅、金融监管不力状态，发挥政府在市场“失灵”下的作用，是金融理论的深化与发展。
日本、美国、德国等地方政府不同程度地承担着金融管理的责任，其中美国地方政府金融管理特色明显。
美国金融监管采用“双线多头”模式。“双线”是指联邦政府和州政府均有金融监管权力，“多头”指有多个履行金融监管职能的机构。一句话，“双线多头”模式蕴含着美国地方政府金融管理体制。值得一提的是，美国地方政府金融管理权力来源并非联邦政府授予，而是根据联邦分权理念，州议会、州政府自身立法赋予。在联邦和州金融管理权力博弈中，联邦监管者严格遵守法律授权，并没有优于州监管者的特权。交叉领域联邦和州金融监管者如果意见不一致，则依靠相互协商、相互妥协来解决。另外，美国地方政府金融管理体制得到了存款保险制度及投资者保护机制的有力支撑，当地方政府管理的金融机构出现问题时，中小存款人能够得到有效保护，因而不会影响到当地甚至全国的金融、经济及社会稳定。次贷危机暴露了美国金融监管“双线多头”模式的许多问题。2009年奥巴马政府公布了《金融监管改革：新基础》(FinancialRegulatoryReform—ANewFoundation：RebuildingFinancialSupervisionandRegulation)，旨在从监管理念、监管制度、监管机构、监管层次、监管手段和监管协调各个方向全方位革新美国金融监管体系，重点之一是从立法角度消除州级监管与联邦监管的冲突，力图减少地区差异，避免重复监管带来的资源浪费。
（1)从中央政府层面进行完善地方政府金融管理体制的“顶层设计”。区别于美国地方政府金融管理权来源于州立法，我国地方政府金融管理权来源于中央政府及其部门授权，服从中央政府管理。中央政府层面“顶层设计”包括两方面：一方面中央政府授权后地方金融管理机构才获得相应权力，另一方面中央政府要设立统筹金融管理“条、块关系”的领导机构和协调机构；（2)地方政府配合中央政府行使金融管理权利。首先，发挥地方政府既有职能，配合中央政府行使金融管理权利。即发挥地方政府既有的金融之外的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，通过这些职能来支持地方金融产业的发展，如制订地方金融产业发展规划、优化金融生态环境、培育区域金融市场、发展地方金融企业。其次，接受中央政府金融管理分权。就中央政府授予的新型农村金融机构、典当行、担保公司、地方中小金融机构、地方政府债券、民间金融等领域承担监管权，发挥地方政府金融管理信息链条短、信息真实快速及对地方金融监管效率高的优势，形成大统一、小分权的监管格局；（3)中央政府和地方政府金融管理事权划分原则。首先，以“是否涉及公众利益”为原则划分事权。凡是涉及公众利益的审慎监管及全国性金融事权交给“一行三会”进行，不涉及公众利益的非审慎监管及地方金融事务交给地方政府。其次，事权划分要贯彻权利义务对等原则。金融监管不能是垂直的，而处置金融风险是地方责任，或者“上面生病，下面吃药”。
金融管理体制两大主要任务是金融发展及金融风险防范，但实践中不同—99—层次的金融管理体制关注点经常不同。从地方政府金融管理体制角度来说，金融发展被放在更加重要的位置，过度侧重金融发展将导致金融系统性风险的累积。从行三会”及其整个垂直管理体制来看，关注风险防范比地方政府多；当金融发展与金融监管出现矛盾时，“一行三会”及其整个垂直管理体制自觉不自觉地向金融监管方面倾斜；尤其在未完全脱离全球金融危机阴影的背景下，行三会”及其整个垂直管理体制都倾向于确保金融体系安全，而弱化了促进金融发展的目标，往往导致地方金融发展缺乏明确目标、地方性中小金融机构发展不受重视、地方金融服务供给不足、中小企业和县域经济融资难等问题。
地方政府金融管理体制要跳出短期利益格局来正确处理金融发展与风险防范关系，始终兼顾控制风险与鼓励发展的双重目标：（1)确保地方金融系统的安全与稳健，主要通过审慎监管（prudentialregulation)、商业道德监管(businessconductregulation)与市场稳定性维护这三个层面来完成；（2)鼓励地方金融发展，需要地方金融管理体制能够适当鼓励金融创新、考虑市场参与者利益取向并高效率地制定与完善相关规制政策。
地方政府金融管理体制“供给”必须以市场“需求”为转移，不是人们主观的产物，更不能从某些部门利益甚至某些人的好恶出发来做出取舍。为构建公平、公正的和谐社会，地方政府金融管理体制要运用金融约束理论，选择性干预弱势群体、落后地区的金融资源配置，满足其金融服务需求。如地方政府金融管理体制规定地方金融机构必须把一定比例以上的可用资金支持当地经济发展，特别是为“三农”、科技产业、中小企业发展、产业结构转型等特殊领域和行业提供金融支撑；同时，将金融机构地方营业机构的营业税改革为地方税收，由驻地根据金融服务状况决定是否进行优惠，促使驻地金融机构必须考虑揽储和放贷的平衡问题，从而保证地方的金融资源不被过度抽出。
首先，增加一些地方政府金融管理体制的基础性制度安排，重点构建存款保险机构、全国范围内有相当影响的金融业自律组织及有公信力的信用评级机构等。其次，地方政府金融管理体制要避免“为地方经济发展筹集资金”职能与金融监管职能之间潜在冲突；两项职能不宜由同一个部门承担（如金融办），可以将“为地方经济发展筹集资金”职能剥离到类似“投资促进委员会”等机构。再次，重视对监管者的“再监管”；既要维护地方政府金融管理体制的独立性及权威性，又有必要建立起对地方政府金融管理体制的问责制度，加强地方人大、社会舆论的透明度监督。
作者：朱文生(上海金融学院，上海201209)。