金融开放条件下货币政策与金融监管的分工与协作
摘要：本文从开放条件下金融中介的结构性和功能性变化入手，探求金融开放对金融运行机制的，论证金融开放会削弱货币政策与金融监管的有效性，提出要适应金融开放的要求，对货币政策与金融监管的目标、手段、功能等进行重新定位，实行货币政策与金融监管的专业性分工，建立统一的金融监管制度，健全货币政策与金融监管之间的协调机制，以保证金融业的健康。
货币政策与金融监管的机构设置和功能作用，在不同国家甚至同一国家的不同时期，都因其、、条件的不同而有所变化，世界上不存在恒定、不变的货币当局（或中央银行）和金融监管当局体制。本文重点，金融对外开放过程中，金融中介会发生结构性变化和功能性变化，使原有的货币政策与金融监管的效率有所降低，它们之间的既定关系被打破，需要改革和完善货币政策与金融监管的制度框架。
金融开放既是一种政策，也是一种状态。作为金融体系处于一个特定的发展状态，金融开放是指一个国家（或地区，下同）的金融机构、金融市场分别与外资金融机构、国际金融市场融合的过程。从这个意义上看，金融开放具有普遍性，因为金融全球化、一体化的趋势下，几乎所有的国家都在不断增强金融领域的国际合作。尽管如此，金融开放对发展家（或新兴市场经济）来说具有特别重要的意义，因为这些国家的金融体系是在封闭经济状况下建立起来的，这种金融体系受到相应的经济发展阶段和水平所制约，而金融开放则是要将这种封闭的金融体系加以调整，使之与国际金融体系融合与统一。
金融开放会对发展中国家的金融制度产生深刻的变革和影响，其中，最为重要的是使金融运行机制发生变化。这种变化的基础在于：金融运行的主体发生结构性变化和功能性变化。一方面，外资金融机构的加入使金融中介发生结构性变化；另一方面，国内金融机构的经营行为也会相应发生变化，其参与国际金融市场的频率与规模明显增加，致使国内金融中介发生功能性变化。
金融运行机制的变化体现在：国内外金融机构业务的混合，使金融体系的融资功能和价格形成机制具有新的特点。与封闭金融相比较，金融开放条件下，金融中介既包括国内金融机构，又包括外资金融机构；金融市场既有国内金融市场，又有国际金融市场；金融调控和金融监管主体，既有货币当局和监管当局，又有国际金融组织（包括国外货币当局和监管当局）。这便使得金融运行的格局和机制发生了变化（见图1）。
金融开放使金融运行的调控主体、监管主体、金融中介以及金融市场呈现多元化，尤其增加了新的市场主体和调控主体，使其对外依赖程度大为增强，原有的金融运行机制受到冲击，具体表现在以下几方面：
第一，货币调控与金融监管对象（客体）的不可控性有所增强。金融对外开放过程中，国际化经营的外资金融机构大量进入，加上国内金融机构与境外金融机构业务往来日益密切，这样，不论是货币调控，还是金融监管，都会遇到较大的外在约束。如当东道国采取紧缩的货币政策或严厉的金融监管时，大量的金融活动可能会向境外转移，致使国内资金供给的变化被金融中介对国际金融市场需求所抵消。
第二，货币政策和金融监管的效率趋于减弱。金融开放条件下，国外金融中介和国际金融市场的变化会对国内金融运行产生重大影响，甚至可能产生传染效应或蔓延效应，导致国内金融运行的失控。在金融运行过程中，境外金融机构运作会对国内金融运行产生传递和影响，而货币当局和监管当局却不能对其进行有效的调控和监管。因而，不可调控的境外金融中介和国际金融市场，使金融调控面临新的困难。
第三，金融开放条件下，金融中介业务日益多元化、国际化，对境外金融中介实施监管，需要寻求密切的国际协调，以保护国内金融业的稳健运行。这里所称国际协调，不仅包括与国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织等国际组织进行的协调，而且包括与国外货币当局、金融监管当局等进行的协调。换言之，既有参与有关国际金融组织的多边协调，又有与有关货币当局和监管当局进行的双边合作与协调。
总之，金融开放条件下金融中介的结构性变化和功能性变化，会导致国内外金融市场的融合，增加金融运行的外在约束，产生金融风险的传递和蔓延，使货币政策与金融监管面临新的挑战，加大国内、国际金融政策协调的难度。
金融开放对货币政策的影响是深远的，主要原因是货币政策调控的对象发生了变化。货币政策调控的对象是金融中介，而金融开放使金融中介发生结构性变化和功能性变化：一方面，结构性变化表现在，金融中介不仅包括国内金融机构，其中国内金融机构可以跨越国境开展业务，而且包括外资金融机构；另一方面，功能性变化表现在，金融中介的融资渠道有所增加，尤其是国内金融机构能增强与外资金融机构的业务联系，参与国际金融市场，相应增强其融资能力，从而加大货币政策调控的间接性，货币当局的调控能力也因此被削弱。
金融开放条件下，货币政策调控的有效性趋于减弱，具体体现在以下几方面：
一是，货币政策工具运用的调节力有所下降。金融开放条件下，与中央银行进行交易的金融机构的数量将日趋减少，早期几乎所有的金融机构都要求并且能够从中央银行获得信贷支持，后来金融机构更多地通过金融同业市场获得资金融通。当中央银行更多地运用公开市场操作与交易对手进行资金融通时，货币政策作用的间接性进一步增强。然而，与中央银行进行资金交易的金融机构越来越少，在美国，公开市场操作交易商（纽约联邦储备银行的交易对手）已经从20世纪80年代末的45家下降到90年代中期的37家。2000年仅有29家，21世纪初进一步下降到25家（钱小安，2001e）。从全球视角来看，货币政策工具的运用呈现市场化趋势，中央银行与金融机构传统的“一对一”融资活动逐步减少，取而代之的是中央银行通过参与金融市场交易，间接影响金融机构的经营行为。
二是，中介目标的稳定性趋于减弱。金融开放条件下，金融中介的结构性变化使金融运行机制相应发生变化，从而改变宏观经济指标之间的相关性。新的情况下，中央银行货币政策中介目标不再行之有效，需要调整中介目标的度量（如调整货币供应量口径），或者选择其他变量作为货币政策中介目标（钱小安，2000b）。20世纪70年代，美国学术界曾批评美国联邦储备委员会当时为了抵消商业周期性影响而以货币供应量为中介目标，结果导致经济的不稳定，这是因为以货币供应量为中介目标来控制经济活动需要等待一段长时间才能奏效，同时货币通过何种途径来影响经济活动也难以肯定（卡吉尔、加西亚，1989，第62页）。关于中国货币政策作用时滞的实证研究进一步表明，货币政策对实体经济影响的时滞为1年半左右（钱小安，2000a）。
三是，货币政策最终目标需要进一步界定。金融开放条件下，货币当局不能直接控制对外金融活动，尤其是外资流动规模及其流向，使得国际收支的不可控性有所增强（钱小安、李自力，2001），进而影响到国内经济活动。这样，如果货币当局仍以控制汇率为目标，便会发生较大的社会成本。金融开放条件下，对外经济金融关系的调节需要通过汇率政策而不是货币政策来实现。在汇率制度选择方面，不宜采取盯住汇率制度或放任自由的浮动汇率制度，而应采取有管理的浮动汇率制度（钱小安，2001d）。此外，从中长期来看，货币政策对经济增长、充分就业的影响力较小，甚至存在货币中性的倾向。经验表明，一个国家实行经济开放政策，这个国家就会更加关注通货膨胀，因为国际贸易和国际资本流动与通货膨胀密切相关，而且汇率制度对通货膨胀具有重要影响（胡代光，1997，第254页）。因此，货币政策最终目标应该是保持货币币值的稳定，并以控制通货膨胀为目标。
四是，货币政策的外生性有所增强，由于国内外金融市场的融合与统一，外部因素对货币政策制定和执行的影响加大，因此，制定和执行货币政策时，不仅要看国内经济金融形势变化，而且要看国际金融市场的趋势以及国外货币当局的政策取向。金融开放使货币政策更容易产生“射击过头”反应，因此，在货币政策规划过程中，需要充分考虑外生变量的影响，通过模型设立、模拟、预测，把握金融开放条件下货币政策发生作用的，建立合理的货币政策框架。
五是，货币政策的功能发生变化。金融开放条件下，金融中介的结构性变化，将逐步弱化货币政策原有的保护单个金融机构稳健性的功能。其主要原因在于，金融机构业务具有外向性、综合性特点，货币当局负责单个金融机构风险管理的潜在成本和风险较大，甚至不可能仅仅通过运用货币政策工具来保证金融机构的稳健经营。
金融开放会对金融监管产生较大影响，使被监管主体、监管、监管方式、监管体制产生较大的变化，具体表现在以下几方面：
第一，从被监管主体来看，金融开放既会增加新的监管对象，又会改变原有被监管对象的经营行为。具体说来，实行金融对外开放，外资金融机构将从利润最大化、业务国际化的经营策略出发，增加对东道国金融活动的参与，致使东道国外资金融机构的数目大量增加，金融机构的结构也相应发生变化。与此同时，外资金融机构的进入还会促使国内金融机构采取模仿行为，推出新的金融工具，开展新的金融业务，其经营行为也发生变化。
第二，从监管内容来看，金融开放将使原有金融市场的外延有所扩大，金融创新不断推进。然而，传统的金融监管主要在于发行执照、审批业务、现场稽核、合规检查等。重点在于审批业务和现场检查，其采取的监管方式多半具有计划性、行政性，这种金融监管方式不再行之有效。其主要原因在于：一方面，外资金融机构按照法人治理结构进行管理，风险与收益之间能较好地权衡，因此，原有的金融监管对它们的约束力较小；另一方面，外资金融机构以国际金融市场为背景，过度监管容易使其寻求国际金融市场作为替代，产生转移效应和溢出效应。对于金融监管当局来说，要么实现从审批制向备案制转变，允许金融机构按照业务发展以及风险控制要求进行金融创新；要么抑制金融机构的创新动力，促使金融活动向境外转移，产生替代效应和溢出效应。
第三，从监管方式来看，封闭金融条件下，金融监管是通过直接监管来防范金融风险，保证各金融机构的安全运行。这种计划性监管执行起来很简单，但是其效率却较低，这是因为：一方面，审批性监管方法，不利于金融机构开拓业务，因为金融机构每开办一项新的业务都需要事先经金融监管当局批准。然而，这种执照管理方法缺乏动态跟踪，即使有的金融机构经营状况和处境发生了不利变化，金融监管当局也不能在对其业务的审批方面得到体现；另一方面，过度依赖现场稽核和检查，容易导致外部监管代替金融机构内部控制的弊端，不利于金融机构建立法人治理机构。