政府投资营造林项目监管的经验借鉴及体系构建分析
摘要：目前我国政府投资营造林项目监管存在诸多问题，比如营造林资金使用效率不高，政府的预期收益与实际产出有脱节问题，还有一些地方、一些单位项目资金管理存在违规的现象等。
本文以政府投资营造林项目为研究对象，首先通过对国外营造林项目监管的做法进行梳理和总结，然后基于项目的生命周期对目前我国政府投资营造林项目监管模式存在的主要问题进行分析，最后提出建立和完善我国政府投资营造林项目监管体系的对策：全方位、多举措建立和完善项目监管的基；as—作；大力提高政府监管的专业能力；逐步建立信息公开、公众参与及第三方机构监督并存的监管体系；建立项目实施效果的后评价；建立严格的责任追究机制。
总之，只有构建了全方位的监管体系，由政府投资的营造林项目才能进一步稳健发展。
下载论文网 关键词：政府投资；政府监管；营造林项目；林业 中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1001—828X（2014）07—0010 林业是我国国民经济的基础产业之一，在促进社会公益事业发展，优化环境建设中发挥了不可替代的支撑和保障作用。
根据财政部的信息，2013年中央财政加大了对林业的投入力度，从六个方面积极支持农林生态建设与保护，比如拨付天然林保护工程、退耕还林工程财政资金404亿元；安排森林生态效益补偿基金149亿元等。
新形势下，一方面政府对林业投入的逐年稳步增加，另一方面国家财政体制与投资体制的改革与创新不断深化，这些都提升了林业资金与项目监管的新要求。
整体来看，目前我国政府投资营造林项目监管存在诸多问题，比如营造林资金使用效率不高，政府的预期收益与实际产出有脱节问题，还有一些地方、一些单位项目资金管理存在违规的现象等。
在此背景下，基于本人在福鼎市林业局工作的多年经验，在本文中主要使用文献检索及项目调研的方式，首先对一些发达国家政府投资营造林项目监管经验进行归纳总结，然后基于目前我国政府投资营造林项目监管模式存在的主要问题分析，提出对策和思考。
希望能给林业系统内各位同仁带来一定的借鉴和参考，同时欢迎批评指正。
一、一些发达国家政府投资营造林项目的监管经验借鉴 本文对中国知网2000—2013年的核心期刊进行检索，同时根据自己林业部门多年的工作经验，整理了关于国外政府投资营造林项监管的研究文献，总结其对营造林进行宏观和微观监管的特点和做法。
通过对发达国家监管经验的考察，我们可以取其所长，补其所短，有甄别性地加以利用和参考。
总的说来，一些发达国家政府投资营造林项目的监管经验主要包括： （一）营造林项目监管的法律法规体系比较完备 一些发达国家对林业营造林项目的支持并不仅仅是由国家通过财政预算进行项目拨款，而是非常重视通过配套的法规来实现对项目的监管，以此来不断调动林业经营者的积极性。
比如，日本的《特别会计法》中设置了“林业特别公积金”，作为林业事业各项支出的资金由林业部门直接管理。
芬兰通过《森林改造法》设立由国家预算拨款的森林改造基金，用于支持小林主进行森林改造等林业项目。
（二）成立专门的营造林项目监管机构 为了科学部署和实施营造林项目，美、英、法等发达国家重视组织工作，成立了专门的管理机构进行项目监管。
法国成立了由部长主持的林业和林产品高级委员会，由具有部分或全部林业主营权的各方面代表组成，研究审议重大问题。
美国联邦林务局成立了大草原林业工程局，设置了造林处、财务处、土地处、机务处、种苗处、公共关系处、法律事务处等处室，进行林业项目监管。
（三）政府投资营造林项目的监管相对集中且专业化较高 从一些发达国家和地区政府投资营造林的项目监管中发现，由政府专业机构对项目的实施全过程进行集中管理，一方面能让专业化的工作人员做符合本专业的工作，另一方面也便于明确责任，最大限度地避免出现规避责任的现象。
比如，美国在营造林项目的施工阶段，一般由工程师担任施工监理，代表政府对施工承包商进行监督管理。
项目完工后，要进行严格的验收，并由专门的管理和预算办公室，对项目执行情况进行后评价。
二、目前我国政府投资营造林项目监管模式存在的主要问题分析 一般来讲，政府投资林业项目是指通过财政预算资金（国债资金、预算内基建资金及财政专项资金）、主权外债资金（国际金融组织贷款、外国政府贷款）、纳入预算管理的专项建设资金及其他政府性资金组织实施的项目。
本文主要就其中前三项资金来源的营造林项目，根据投资的三个阶段，即投资前期（即项目的可行性研究和设计阶段）、投资期（即营造林项目的具体施工阶段）及投资后期（即项目的运营期或生产期）进行具体的分析： （一）政府投资营造林项目投资前期的监管问题 政府投资营造林项目通常资金投入巨大、建设周期较长，伴随的财务经营风险业很高，所以要求项目前期的投资决策准备工作必须科学、严谨，从而尽最大可能减少项目决策的盲目性。
该阶段需要监管的内容包括：建设单位送审可行性研究报告和初步设计时上报的材料真实性；咨询机构资质合规性；勘察设计单位资质合规性；咨询人员资质合规性；设计人员资质合规性；咨询费取费合理性；可研报告提交的及时性等。
目前存在的监管问题主要包括：1）对政府投资项目决策过程的监管不严谨。
比如一些项目主管单位的领导决策权犯懒，专家评议环节缺失，或是可行性研究流于形式的现象屡见不鲜。
由于缺乏科学严密的责任约束，项目投资决策正确与否与决策者的责任不对称。
（二）政府投资营造林项目投资期间的监管问题 政府投资营造林项目列入国家投资计划之后，就进入了项目的实施建设阶段，由于资金的大量投入使用，以及多方主体不同形式参与项目，直接决定了该阶段的政府投资营造林项目监管需要从组织、资金、进度、质量、采购等多个方面进行，具体包括：与项目相关制度的完整性；作业设计率、良种使用率、苗木合格率、造林当年合格率、营造林建档率等涉及质量监管的问题；造林计划完成率、造林计划累计完成率等涉及进度监管的问题；预算计划调整率、资金管理规范性、中央资金到位率、地方配套资金到位率等涉及资金监管的问题；对材料、服务等涉及采购监管的问题等。
目前存在的监管问题主要包括：1）政府既是项目的“运动员”也是项目监督的“裁判员”，严重抑制了监管的积极作用。
2）目前政府投资营造林项目的具体实施中，经常是多部门监管并存，很容易造成项目责任主体缺失，效率低下的问题。
3）监管主体缺失，社会公众参与监督的不足。
一方面，缺乏公众参与政府投资林业项目监管的平台，严重缺乏社会公众和新闻媒介的共同监督；另一方面，政府投资营造林项目的信息披露渠道不够通畅，比如对项目的建设计划、执行情况和资金投入情况等信息不能及时批复等。
尤其需要指出的是目前我国依然缺乏独立的第三方监督体系。
（三）政府投资营造林项目投资后期的监管问题 该阶段主要是考量政府投资营造林项目的建设目标是否实现，一方面是造林任务的完成情况，另一方面是森林覆盖率的增加及风沙治理情况，其监管内容主要包括：造林任务完成率；森林覆盖率变化率；生态效益实现情况；社会效益实现情况；后续管理支持度等。
目前存在的监管问题主要包括：1）对政府投资营造林项目的后评价重视不够，管理有失规范，“只造不管、只建不评”的现象非常普遍。
2）后评价反馈应用机制有待健全和完善，尚未充分行使对政府投资营造林项目建设与资金管理的知情权和监督权。
3） 三、若干建立和完善我国政府投资营造林项目监管体系的对策和思考 （一）全方位、多举措建立和完善项目监管的基础工作 这是政府投资营造林项目进行科学、全过程监管工作的基础，具体建议：1）首先需要出台国家层面上的法律法规以及林业自身领域内相关规定的不断完善。
比如目前我国还缺少关于稽查机构开展相关监管工作的管理办法和法律规范，这在很大程度上制约了林业项目内部稽查的规范性发展。
2）建议尽快制定出台政府投资相关管理制度，建立完善的政府投资营造林项目监管的法律监督体系，做到政府投资项目监管有章可循。
3）加强信息管理，主要建设单位、参建单位、中介机构、社会公众及相关政府部门向监管部门报送信息及进行信息的沟通等，这样才能最大程度地提高监管效率，也为信息披露、信息透明化创造基本条件。
4）尽管目前我国已经有林业重点工程稽查办公室，但是由于受计资司的直接领导，导致其独立性有限，建议成立独立的政府投资营造林项目稽查监督专职机构。
（二）大力提高政府监管的专业能力 具体建议有：1）通过中介的力量，实现监管的专业性。
为了打破多年来一些林业勘测设计形成的“吃饭靠财政，任务靠指令”的运作模式，具体做法是委托社会的中介机构和组织，对营造林项目的实施情况进行全过程的监管，包括对监理单位的监管。
这与国际援助机构派专员定期监督项目的做法如出一辙。
2）完善各个参与项目实施的责任单位的资质审查：严格执行我国相关法律规定的林业市场的资格准入制度，对没有资质或是信誉较差的建设单位不予批准；加强对注册人员职业活动的监督管理，健全建筑执业诚信体系完善执业注册制度和企业资质审批制度和清出制度。
（三）逐步建立信息公开、公众参与及第三方机构监督并存的监管体系 1.建立政府投资营造林项目监督的公众参与机制，针对项目的具体需要，采取座谈会、社会调查、听证会、信访机制等形式多样的公众参与方式，充分发挥公众参与实现决策民主和纠偏合理的监督作用，在一定程度上保障政府投资项目的决策科学和有效控制。
2.建立和推进政府投资营造林项目的信息公开机制，比如成立建立专门的“政府投资项目监督网”，建立项目咨询问责等信息反馈机制，准确及时地公布营造林项目的可行性研究阶段、资金概算和招投标阶段，以及项目完成验收和后评价等阶段的相关信息。
（四）建立项目实施效果的后评价 因为目前我国很多政府投资营造林项目只是以工程项目的竣工验收为结尾，缺乏真正意义上的项目后评价机制，因此，需要建立和完善营造林项目实施效果的评价机制，并将其纳入项目稽查管理过程中。
1.建立有效的后评价体系，具体包括建设项目过程评价（前期工作情况和评价、项目实施情况和评价、投资执行情况和评价、运营情况和评价、管理配套及服务设施情况和评价）；建设项目效益评价（国民经济评价、财务评价）；建设项目影响评价（经济影响评价、环境影响评价、社会影响评价）；建设项目目标持续性评价（内外部条件对营造林项目目标持续性的影响）。
2建立和完善后评价反馈机制，将政府投资营造林项目后期监管结果反馈到相应级别的人大、政府管理部门、项目参建单位和社会公众。
（五）建立严格的责任追究机制 为了促进营造林项目管理的民主化、科学化，不断提高政府投资的经济和社会效益，需要建立项目责任追究机制，这也是政府责无旁贷的工作任务。
对营造林项目进行检查、审计和稽查，及时发现实施过程中存在的重大违章违纪事件，根据情节轻重程度采取通报批评、暂停财政资金拨付及移交司法机关等不同的处理方式。
1.建立营造林项目投资决策的事前制衡及事后责任追究制度，及时纠正未按正常决策程序、超越法定职权范围的行为，对于已经造成重大事故或是损失的，需要追究相关单位或是当事人在项目咨询、投资审批、执行程序及干部任用等方面的具体责任。
2.建立和完善营造林项目决策跟踪反馈机制及和责任追究机制，通过责任追究工作报告和检查考核的相关制度和规定，切实落实责任追究公开制的施行，从而有效保障责任追究信息反馈渠道的畅通。
四、结束语 综上所述，作为林业部门目前使用财政资金最多的政府投资营造林项目，其监管工作的创新与深化势在必行。
本文对政府投资营造林项目的全过程监管体系进行了初步地探索，认为该项工作需要政府决策部门、项目申报单位及相关的专家、中介咨询，以及社会公众的共同参与和努力，切实推动项目的健康和稳步进行。
只有构建了全方位的监管体系，由政府投资的营造林项目才能进一步稳健发展。
但是本文的研究还不够深入，还有待于在监管指标及模式方面进一步地研究和跟踪调研，以俟来日展开研究和调研。
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