我国信访制度的成本收益分析
「内容提要」本文从制度经济学的角度分析了我国信访制度从制度均衡向制度非均衡的转变，指出虽然信访制度的净收益小于零，但与其它权利救济模式相比，仍具有相对优势。因此，我国在一段时间内还不能废除信访制度，而是应当在加强信访制度的程序性和规范性的同时，确立司法救济的权威性和有效性。
信访制度改革是当前的热点，在强化还是弱化信访这个问题上，社会各界争论不休。笔者认为，任何制度的产生和存在都有其必要性，而这种必要性是基于成本和收益的比较，同理，任何制度的衰亡也与成本收益的比较直接相关。本文力图通过信访制度的成本收益分析，对信访制度的改革略提建议。
1.制度的涵义。制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。（注：［美］诺思，陈郁等译：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1981年版。）广义的制度包括宪法秩序、行为的伦理道德规范与制度安排；前两者一旦形成，在相当长的时期内不易变动，被称为制度创新的外因。狭义的制度仅指制度安排，即约束特定行为模型和关系的一套行为规则；它在一定时期内可以变动，被称为制度创新的内因。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）。
2.制度的成本收益分析与制度均衡。制度经济学认为，制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992 年第6期。）任何一种制度都可以为人们提供制度服务，使人们从中取得收益；同时，任何一种制度的建立、运行、维护和变革都需要一定的成本。因此，任何一项制度安排、制度选择和制度创新都是人们进行成本一收益分析的结果。首先，人们把同一制度安排和制度结构的成本和收益加以比较，选择在当时当地运行收益大于运行成本的制度，即制度净收益大于零的制度。这是制度安排和制度选择的必要条件。其次，人们把不同制度安排和制度结构的净收益加以比较，选择其中净收益最大的那项制度。这是制度安排和制度选择的充分条件。一种制度安排和制度选择的净收益大于零，且在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，这项制度是最优制度。人们对这项制度感到满意和满足，这时对制度的需求就等于制度供给，人们无意也无力改变现行制度，这时的制度状态就是制度均衡。④。
3.制度的成本收益分析与制度非均衡。制度经济学认为，人们产生不满意和不满足的原因是，现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，即出现了一个新的盈利机会。这时，就会产生潜在制度需求和潜在制度供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大于实际制度供给。人们为了捕捉这个新的盈利机会，就会欲意和力图改变原有的制度安排和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。但是，由于制度创新的动力还不够强大，制度创新的成本较高，虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求，而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给，因而出现了“欲意改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。（注：张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992年第6期。）制度非均衡产生的原因可以从外部影响和内部矛盾两方面看。从外部影响来看，外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的影响和效应等，既会使原有的制度安排和制度结构变得净效益非最大化，产生了制度创新的动力和需求，又会改变可供选择的制度安排和制度结构，进而改变制度的有效供给。因此，外部影响会导致制度非均衡的出现。从内部矛盾来看，制度的内在矛盾必然会通过制度决定者与制度接受者之间的矛盾外在化表现出来，在新制度建立的初始阶段，制度在内在矛盾尚未充分展开，制度的运行成本低收益大，制度决定者与制度接受者都感到满意和满足，都无意改变。在制度运行过程中，随着制度成本收益的变化，制度决定者与制度接受者都感到不满意和不满足，只要制度决定者采取某些补充和完善措施，就能够保持现行制度的净收益最大化，也就不会发生制度非均衡。但是，随着制度内在矛盾的不断发展，制度的运行成本不断增加，收益不断减少，改变了现行制度的成本—收益关系，制度决定者与制度接受者的不满意和不满足逐渐积累，产生了制度创新的欲望和动力，于是出现了制度净收益非最大化的制度非均衡。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）。
4.制度的成本收益分析与制度创新。制度需求是由制度的社会净收益决定的，是接受制度服务的社会成员的社会成本与社会收益的差额；而制度供给是由制度的个别净收益决定的，是提供制度服务的制度决定者的个别成本与个别收益的差额，即制度创新的成本与收益的差额。由于制度的社会成本和社会收益与个别成本和个别收益之间存在着差异和矛盾，其社会收益与个别收益之间也必然存在着差异和矛盾。因此，制度供给与制度需求决定的制度创新有两种情况：一是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益小于现行制度的个别净收益时，虽然能够产生制度需求和创新动机，但缺乏制度供给和创新能力，就会形成制度实际有效供给不足，不会发生制度创新，也无法实现制度供求均衡。二是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益也大于现行制度的个别净收益时，才会既有制度创新的需求，又有制度创新的供给；既有制度创新的动机，又有制度创新的能力，才会发生制度创新。在这时，制度创新者才会把潜在的制度供给变成现实的制度供给，进行制度创新，实现从制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。因此，制度创新与其说取决于制度需求，不如说取决于制度供给。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）。
所谓信访，是人民来信来访的简称。广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。狭义的信访是指国务院1995年颁布的《信访条例》所规范的行为，即“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（即各级行政机关）反映情况、提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”鉴于党政部门是信访人最主要的诉求对象，所以，本文研究的就是这种狭义的信访。运用制度经济学的理论分析我国现行的信访制度，可以发现目前信访体制改革的原因在于信访制度处于由制度均衡向制度非均衡的转折点上，制度创新呼之欲出。
1.信访制度均衡的形成。中国的信访制度确立于1951年，当年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。应星认为从确立至今，信访制度可以划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是 1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。
如果按照这样的划分，信访制度均衡出现在第二个阶段。其一，当时信访制度的净收益大于零。历次运动造成的问题是信访的主要内容，政治问题当然需要政治手段来解决，因此，信访制度很自然地成为解决问题的有效手段。刁杰成指出，1979年至1981年3年间信访工作的特点：“来信数量之多，是建国以来之‘最 ’；上访人数之多，是建国以来之‘最’；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之‘最’；解决问题之多，是建国以来之‘最’”。（注：刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年版。）其二，信访制度的净收益最大。中国社会向来缺乏法治传统，法治的发展总是断断续续的，要么屈从于人治，要么被人治所打断，法治化进程的真正启动是在改革开放以后。因此，与当时十分薄弱的司法救济相比，信访制度无疑更加优越。另外，从信访制度的供给和需求来分析也是如此。信访制度的需求是毫无疑问的，许多历史遗留问题需要解决，大量的冤假错案需要平反。从信访制度的供给来看，国家既然要实现政治路线的战略性转移（即从以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心），就必须进行拨乱反正的工作，集中、高效地解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾的方式，正是在国家领导人空前重视、全党全国动员的情况下成了人民突击解决问题的利器。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）。
2.信访制度非均衡的出现。1982年2月第三次全国信访工作会议的召开和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》的通过标志着信访制度真正进入了新的时期。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度重新回到国家政治机器的配件角色。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）而与此同时，在确立依法治国的大方向下，其它权利救济模式尤其是司法救济模式在迅速发展。1982年宪法开列和重申了中国公民权利的清单，为公民行使权利和实施权利救济提供了可靠的依据。依此，可以大致确定公民权利救济的体系：第一，司法救济模式。公民通过行使诉权，主要依据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等三大诉讼法，实现权利救济；其中国家赔偿、法律援助制度等是司法救济的重要组成部分。第二，行政救济模式。我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政仲裁和信访，但是行政仲裁是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，一般不适用于解决行政机关与相对人之间的行政纠纷。按照目前学术界的划分，行政诉讼既是司法救济，又是行政救济，笔者认为行政诉讼是公民行使诉权的一种方式，主要反映的是司法救济的主旨，因此将其视为司法救济。试通过比较三种制度——行政诉讼、行政复议和信访的成本收益，论述信访制度非均衡的出现。
国家信访局局长周占顺在去年接受《半月谈》采访时坦陈：信访活动目前相对活跃，统计1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续11 年。据官方统计，2003年全年信访超过1000万件。而与庞大的信访总量极不相称的是极低的解决率。2004年5月至10月，于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。可见，信访制度的收益是非常小的。而与之相反，信访制度的成本却非常高。其一，信访机构的成本较大。我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。由于公民把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种权利救济方式，所以虽然信访机构没有实权，但承担的社会责任却非常大。信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，信访机构常常超负荷运转。同时，信访者在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到解决，少数信访者可能会作出过激行为，工作繁重的信访工作人员有时甚至还面临着生命威胁。其二，信访人的成本较大。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。上访者一般先在地方转圈，来到北京后，又在各个部门之间转圈，然后，开始在北京和地方之间转圈。转圈的时间如果要以上访者上访的时间来算，从几年到几十年都很常见。从财力消耗上，几万、十万甚至倾家荡产。上访者已谈不上什么生活品质了。他们不洗澡，不换衣服；生病了，只能听天由命，要不然就是去“自首”，让截访的拉回家去。（注：苏永通：《“上访村”的日子》，《南方周末》，2004年11月4日。）其实这些都还不是最大的威胁，最可怕的是一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。其三，中央政府的成本较大。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。另一个不容忽视的问题是，信访者对中央权威的信任减弱，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。其四，地方政府的成本较大。为了破除官僚作风，中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。为了彰显政绩，有些地方政府在疲于应付地方信访之外，有的还要到北京“劫访”。社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全说，抛开社会稳定等因素不说，从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。（注：赵凌：《信访改革引发争议》，《南方周末》，2004年11月18日。）。