去产能初见成效 政策措施有待精进
唐山市把化解钢铁过剩产能作为一项重要的政治任务，综合采取了行政督导、指标控制和环保、安全、市场等多种手段，强力推进“去产能”工作，并强化社会援助尽量降低化解过剩产能引致的社会风险。
毕业论文网 为更具体了解去产能过程中取得的进展、遇到的现实困境、为国家制定出台适宜对策提供依据，我们赴河北省唐山市进行实地调研。
一、行业“去产能”多措并举、初见成效 （一）研究制定落实方案和配套措施，实施严格的指标控制 唐山是我国化解钢铁过剩产能的重点地区，根据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）和河北省化解钢铁过剩产能的任务安排，2013―2017年唐山市需要压缩炼钢产能4000万吨，占河北省压缩任务的2/3，占全国压缩任务的1/2。
为此，唐山市研究制定了《唐山市化解钢铁过剩产能实施方案》，明确了工作思路、重点任务、化解途径和具体措施。
对化解过剩产能的指标，既分解到各县（市）区，同时又具体分解到各个企业，落实具体装备，确保化解过剩产能有序进行。
截至2015年底，唐山已累计化解炼铁产能1087万吨，化解炼钢产能2357万吨，分别占河北省下达任务的38.8%和58.9%。
（二）注重环保、差别化电价、综合评价指标等多种手段配合，倒逼落后产能退出 通过调整环保标准、要素价格和综合评价指标等手段，建立健全过剩产能倒逼退出机制。
一是提高环保标准和要求。
制定和实施了《唐山市钢铁焦化水泥电力玻璃行业大气污染治理攻坚行动方案》，要求企业在各主要排污节点配齐环保设施，严厉处罚不能按时完成治理任务和不达标排放企业，倒逼产能退出。
二是执行差别化价格政策。
对限制类、环保不达标排放的装备，实施差别化电价等经济措施，提高企业运行成本，倒逼其退出市场。
2015年，钢铁行业共征收差别电费5121万元。
三是市场化倒逼。
通过建立产能交易平台，允许县（市）区在完成化解任务的前提下，对钢铁产能进行交易，为优势钢铁企业“上大压小”、实施兼并重组提供通道。
四是制定综合评价指标末位淘汰。
例如，迁安市在制定《迁安市化解钢铁过剩产能实施方案》的基础上，为确保完成化解任务，设置了环境保护、压减进度、企业节能、安全生产、税费贡献、规划布局、工资社保、链条延伸等8项评价指标和指标权重，由各部门打分，对钢铁企业和装备进行综合评价排序，依次淘汰。
（三）多措并举促升级，鼓励“去中转”、“去中升” 一是积极建设“钢铁谷”。
立足钢铁产业基础和转型升级需求，筹备建设集电子商务、科技研发、物流、信息咨询、金融、产业链延伸等多个功能于一体的产业发展支撑平台，有效降低相关企业成本、提升产业发展竞争力。
积极推动企业兼并重组，努力构建“以首钢、河钢为主，组建两大钢铁企业集团；在丰南、迁安两个钢铁主产区组建两大钢铁集团；以津西钢铁等企业为主，组建5个区域特色钢铁企业”的“225”产业格局。
同时，近年来每年安排技改专项资金超过1亿元支持重点技改项目，促进企业技术升级。
如唐山钢铁公司积极与塞尔维亚、老挝等开展国际产能合作，准备将今年3月底关停的炼焦、烧结、高速线材、高速棒材等产能转移至老挝。
（四）完善失业就业援助政策，降低化解产能过剩的社会风险 一是强化精准帮扶，稳定就业岗位。
结合化解过剩产能工作，唐山市制定了《唐山市使用失业保险金援企稳岗的实施意见》，通过实施转岗培训补助、岗位补助、社会保险补助和降低社会保险缴费基数的“三补一降”援企稳岗政策，重点帮扶化解过剩产能、淘汰落后产能所涉及的企业稳定就业岗位，2014年以来，支持钢铁企业22家，支持资金3.5亿元，稳定就业岗位近10万个。
二是强化转岗服务和创业就业帮扶。
通过提供免费职业培训、组织专场招聘会等多种形式，帮助化解产能涉及的企业职工提升技能和再就业，并积极开发“公益性”岗位安排大龄就业困难人员。
同时，落实减免、补贴、奖补等“含金”政策，建设创业孵化基地等，支持失业人员自主创业、农民工回乡创业。
2015年帮助2000人成功创业，带动就业6000余人。
三是强化失业监控。
对全市失业动态状况实施严格的监测制度，目前监测样本扩大到830家重点企业，近60万职工，对就业形势、失业风险等进行及时分析研判和预警处理。
二、“去产能”过程中面临五大突出问题 作为供给侧改革的首要任务，“去产能”虽然会带来强烈阵痛，却是工业发展除旧布新、凤凰涅??、获得新生的过程。
“去产能”的核心目的在于创造汰劣存优的市场机制、增强产业核心竞争力。
某种程度看，未来钢铁行业是否能提升产业竞争力，最终取决于行业中存活企业质量，而行业中存活企业质量则又取决于本次钢铁行业去产能的实效。
因此，我们必须客观全面、一分为二地看待去产能措施，在认识到去产能措施中正确和积极方面的同时，也要指出其存在的问题与不足。
（一）市场倒逼与政府引导协同作用的化解机制尚未理顺 按照《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号，以下简称《意见》），化解过剩产能要坚持市场倒逼、企业主体的原则，综合运用市场机制、经济手段和法治办法，积极稳妥化解过剩产能。
当前，在市场持续低迷的倒逼之下，市场价格机制的作用正在逐渐显现，钢铁“去产能”实际上已在自发推进之中。
例如，2015年唐山市已有部分钢铁企业难以承受市场和价格压力，进入关停状态。
八一钢铁的南疆基地也于2015年7月31日起实施阶段性停产。
但是一些地方化解过剩产能时表现得“操之过急”、“去之过率”，出现政府行政式推动甚至代替市场做决定的情况。
其中，最突出的是不考虑各地资源要素条件、市场需求状况和产业竞争力水平，简单草率地通过按区域分派、按企业分解、按装备划线的方式落实“去产能”任务。
这种硬性方式既忽略了各地产业发展的实际情况，也难以发挥市场优胜劣汰的作用。
（二）寄望“去他人产能”且并购整合观望氛围浓厚 由于“去产能”具体政策办法不清、思想认识不到位、资产债务处置压力大，很多企业不愿意看到“我减产你不减产、我压缩你不压缩”的情况出现，观望情绪浓厚、积极性不高。
首先，企业一旦关停，将面临巨大的资产和债务压力。
按照化解4000万吨钢铁产能计算，唐山市钢铁企业资产损失超过1000亿元。
另外，唐山市40多家钢铁企业负债高达1950亿元，既包括银行贷款，也包括企业间拆借和民间集资，债权人较多、情况复杂。
其次，政策激励作用不够。
相比企业“去产能”造成的资产损失，以及面临的债务问题，化解产能的补偿资金达不到企业心理预期，激励作用较为有限。
再次，一些企业寄希望市场形势好转、能够“东山再起”，尽量保住产能、留住人才。
从企业整合重组来看，一方面受市场需求低迷、价格下滑等因素影响，企业盈利能力大幅下降，优强企业的整合重组能力较低。
另一方面，由于钢铁市场前景不乐观，加之被整合重组企业债务复杂、人员包袱重，优强企业的整合重组意愿不足。
（三）差别化“去产能”导致“去民营企业产能”倾向 化解过剩产能与企业所有制属性没必然关系，应该结合企业的竞争力状况加以推进。
但一些现有政策的制定却不利于民营企业，存在“亲国有企业、疏民营企业”的倾向：在指标分派上，国有企业化解过剩产能的任务较轻甚至没有化解任务，民营企业却成为化解过剩产能的重点；在贷款方面，金融机构对优质民营企业降低授信甚至不给授信，对经营困难的国有企业却大量资金进行托盘；在补贴资金方面，国有企业职工有买断退休、实行内部退养等政策支持，民营企业却只能依靠自身能力解决职工欠薪等问题。
（四）整体就业形势趋紧导致就业安置难度较大 职工欠薪和就业安置是钢铁企业“去产能”面临的严峻问题之一。
由于大量隐性失业存在，一旦钢铁企业经营难以为继，极有可能转为实际失业。
2015年末相比年初，唐山市钢铁冶炼企业就业人数减少21663人，占就业减少总数的45.9%。
初步预计，唐山市钢铁“去产能”影响直接就业6.8万人、间接就业43万人。
对大型国有企业来说，在岗职工和离退休人数众多，通过下岗减员分流富余人员的难度较大。
就民营企业来说，最突出的是职工欠薪问题，有的企业欠薪长达半年之久、总额高达亿元。
另一方面，受经济增速放缓、产业升级滞缓影响，社会吸纳新增就业能力明显不足。
作为典型的重工业城市，唐山市现有优势产业多为过剩行业，新兴产业规模小、发展慢，给推进下岗再就业、稳定就业形势带来巨大压力。
（五）配套政策不完善、不及时给“去产能”带来制约 目前，各级政府关于化解钢铁过剩产能已经出台了一系列政策文件，但各方普遍认为，现有政策原则性太强、落实难度较大。
目前，“去产能”的环保、能耗、质量、安全和技术红线已经划定，但具体标准仍然缺失，导致地方政府在执行中捉摸不清、把握不准，难以科学地“去产能”。
二是奖补细则不明确。
虽然规模1000亿元的中央财政奖补资金已经设立，但是资金的使用分配、补偿金和安置费的细则仍在制定之中。
特别是产能补贴以设备拆除为条件，政策灵活性不够，不仅会增加企业的拆除费用，还可能引发社会矛盾，有待修改完善。
三是企业破产退出机制尚未完全理顺。
由于企业破产程序复杂、费时较长、代价高昂，从诉讼立案到走完破产程序需要两三年时间，一些企业负责人宁可选择直接“跑路”。
而且，僵尸企业一旦破产，银行负债将失去回收的可能性，企业债权方也不愿推动僵尸企业破产退出。
四是盘活土地资源的政策有待完善。
盘活产能退出后的腾让土地是缓解企业资金压力的有效办法，但是关于土地转让、回收、开发和收益分配的政策措施仍不完善。
三、政策建议 钢铁行业作为国家供给侧结构性改革的重要着力点，过剩产能的化解必须坚决贯彻执行《意见》，并结合当前化解钢铁产能实际过程中遇到的突出问题。
为此，我们提出如下建议。
第一，必须要正确认识去产能的意义，要突出两个“更加注重”。
去产能的目的不仅仅在于淘汰一批落后产能和僵尸企业，更是在于将生产要素从传统行业转移到新的行业领域，快速形成新供给、新产业和新的发展动能。
因此，为推动供给侧改革和实现钢铁行业竞争能力的提升，面对去产能的任务，必须要紧紧围绕“建立市场化调节产能的长效机制”的要求，要在“去谁的产能”方面，更加注重以市场调节替代指令性计划，在“怎样去产能”方面，更加注重以市场化策略替代“一刀切”方法。
同时，去产能是一场马拉松，而非一次短跑冲刺，必须要给市场发挥作用的时间和空间。
第二，必须要保证去产能的合理化，要做到“三个必须、三个防止”。
中央政府需要从理念指导、鞭策激励、信息沟通三方面应对去产能，逐步建立起事前设定评价指标、事中进行实效跟踪、事后提升应对风险能力的全周期管理机制。
在理念指导方面，去产能必须坚持政府推动、市场引导，防止“看得见的手”大幅越界而压抑“看不见的手”。
去产能的指标设计上，要更加注重运用经济手段而非行政手段，要根据综合指标去产能。
要着眼于建立长效机制，从综合竞争力的角度构建包括装备质量、研发能力、节能环保、安全生产、税费贡献、产品水平、社会责任承担等在内的去化评价指标体系，并及时评估以提升指标和权重的合理性、适应性。
去产能的实施过程中，要根据评价绩效合理确定去产能的区域、企业、规模；避免因行政干预方式去产能，例如，省部签协议、分任务的方式，未来可能还将引发新的产能过剩。
要通过实施差别电价、惩罚性水价和特别排污费等市场化的方式，提高落后产能的运行成本以达到去化实效。
同时，可以建立钢铁产能交易平台，允许各区域在确保完成去化任务的前提下，对钢铁产能进行交易，为优势钢铁企业“上大压小”、实施兼并重组提供通路。
在鞭策激励方面，去产能必须要获得更广泛的支持以发挥各方积极性，防止“激励不相容”所导致的“市场假性出清”。
一是必须尽快出台《意见》的相关配套文件，时刻关注去产能的覆盖面和执行实效，避免让去产能措施失去应有的节奏和实效。
二是要做到去产能过程中的一视同仁。
重点用于化解过剩产能和降本增效过程中职工分流安置的1000亿元专项奖补资金，要公平应用于各种所有制、各个区域的去产能企业，以切实防控风险。
三是在去产能奖补资金的标准上，要根据去产能的实效予以奖补，尽量少按多因素法处理；兑付手续上要更加人性化、简化，避免复杂化和矛盾激化。
四是中央政府应将地方政府在去产能过程中的承诺兑现情况作为政绩考核的一项重要指标，以督促地方政府谨慎承诺，严格兑现。
在信息沟通方面，去产能必须要做到开放、透明、互相理解，防止沟通不畅所引发的观望情绪和“逆向淘汰”。
中央部门需要仔细聆听地方政府、各类钢铁企业和在职员工的意见，让相关各方更深刻地理解去产能的态度、需求和痛点，夯实共识基础。
同时，主管部门必须对去产能的奖补原则和细节、钢铁企业的绩效进行开放、透明化地评估，增强公开力度；必须要避免去产能过程中新一轮的“逆向淘汰”，即因信贷收缩导致生产高效率的民营企业不得不去产能，而生产低效率的国企在信贷支持下继续维持产能的“劣币驱除良币”现象。
第三，在处置企业债务和银行不良资产方面，成立钢铁行业资产管理公司。
在钢铁企业难以通过自身偿还债务和银行呆账核销等方式消化巨额不良资产的背景下，我们认为，要解决企业过度负债、避免去产能触发金融风险的快速释放，最有效方法就是成立行业版的资产管理公司。
即，主要是通过将国有银行债权转移给钢铁行业资产管理公司，由资产管理公司将债权转化成对重点企业股权的债转股方式；同时，还可以采取打包出售、债务置换、资产证券化等市场化方式处置企业债务和银行不良资产。
钢铁行业资产管理公司的优势在于，充分整合、利用专业人士的技术、知识、经验、管理和人力资源等方面的专业经验，按市场经济规律盘活商业银行的不良资产，助推部分有市场、有发展前景的企业扭亏为盈、转换经营机制、建立现代企业制度。
第四，在社会风险防范方面，要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重。
去产能的过程将会触发各种螺旋形下降的机制，如果无法合理有序去产能，更是可能会造成局部塌陷。
特别是，钢铁行业去产能过程中裁减员工的就业压力，不仅影响区域的消费能力，更是严重影响区域的社会稳定。
因此，去产能不仅仅是经济问题，更是一个社会问题，需要认真、慎重对待去产能过程中集聚的社会风险。
必须要进一步强化去产能地区的失业监测和预防机制，动态掌握企业职工就业信息，制定应对规模性失业风险预案。
要充分利用1000亿元专项奖补资金，加大对去产能企业职工安置、转岗、培训再就业的帮扶力度，推动职工的结构性转移。
同时，建议参照当年纺织行业压锭减员和资源枯竭矿山关闭破产企业的职工安置分流做法，结合《意见》职工安置政策，因化解过剩产能破产和市场出清企业中职工自愿选择、企业同意并签订协议的，由企业一次性将法定退休年龄前因提前享受退休待遇所需资金趸交社会保险经办机构后，为其办理提前退休。
此外，需要加大宣传力度，鼓励“零工经济”等新就业态势。
（作者单位：国家发展改革委产业所。
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