我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势
摘要：枢纽型社会组织作为政府认定的社会组织，是中国特有的一类社会组织实践形态，具有代表性、排他性、整合性、服务性和过渡性特征。经过几年的探索，北京、上海、广东等地构建了具有各地特色的枢纽型社会组织体系。着眼未来，政府应该建立完善枢纽型社会组织认定、管理、监督、评估的工作机制，枢纽型社会组织也应该完成由政府认定到社会认可的支持性社会组织的转型。
(一)提出背景。
2006年，中国共产党十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次出现社会组织的提法，其后，各地民政部门陆续将原来的民间组织管理局更名为社会组织管理局，在行政上将称为民间组织的社会团体、民办非企业、基金会三类组织改称为社会组织。各地还新设置了由同级党委或党委与政府共同负责的下设工作机构――社会工作委员会(以下简称社工委)。2008年，北京市社工委出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出了枢纽型社会组织的概念，并于2009年认定首批工青妇等10家社会团体为枢纽型社会组织，到目前为止，已先后认定了四批枢纽型社会组织，其目的是政社分开、管办分离，创新社会组织管理体制，让枢纽型社会组织在社会组织发展、服务和管理中充分发挥其枢纽职能(崔玉开，2010)，通过改变治理主体的方式来推动治理方式的改进，构建枢纽型社会组织工作体系(高勇，2013)。广东2005年开始积极探索社会服务类的社会组织直接登记制度，降低社会组织准入门槛，以枢纽型社会组织建设推动群团组织改革(罗勉，2012);2014年经过申报、评审等程序认定了一批枢纽型社会组织，推动建设有特色的枢纽型社会组织工作体系。总之，枢纽型社会组织的认定由北京首创，其他省市跟进，作为社会组织改革的切入点，政府和各人民团体投入大量人力物力开展自上而下的枢纽型社会组织建设。
(二)概念界定。
枢纽型社会组织属于社会组织的范畴。社会组织有广义与狭义之分，本文取狭义之论，即指依据国家法律法规，在政府社会组织管理部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。
枢纽型社会组织是一个具有中国特色的新名词，北京市社工委在2009年颁布的《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》中，明确指出枢纽型社会组织是指由政府相关机构认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务和管理中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上由政府授权承担业务主管的联合型社会组织。《广东省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》中提出枢纽型社会组织是指通过政府部门认定的，在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织。由此可见，两地政府对枢纽型社会组织的定义在表述上尽管有差异，但主要还是依从功能定位，北京市提出枢纽型社会组织应具备三大功能，广东省则扩展为六大功能。
综上，枢纽型社会组织是在同类别、同性质、同领域的社会组织中发挥政治引领、业务指导、服务提供、孵化培育、承担管理等功能，经过一定的程序，由各地社会管理领导机构认定的社会组织或社会组织联合会。
(三)作用意义。
1促进社会管理模式转型。枢纽型社会组织的提出，与政府改革社会组织登记管理办法同步进行，是政府简政放权的举措之一，标志着我国由国家法团主义 的社会管理模式向社会法团主义 的社会治理模式转型(崔玉开，2010)，或者说是从统治向治理转型的过程(蔡禾，2012)。政府通过购买服务、购买项目、购买社工等方式，与枢纽型社会组织及其他社会组织建立合作伙伴关系，有利于整合和凝聚更多的社会力量参与社会治理与社会建设。通过枢纽型社会组织，建构有序的利益表达渠道，重构国家和社会的关系，化解日益尖锐的社会矛盾，为深化社会领域的改革创造稳定的社会条件。
2有利于社会组织发育。枢纽型社会组织处于政府和社会组织中间，上联政府下通其他社会组织形成枢纽关系，向上承接国家的政治信任，向下凝聚社会认同。政府管理社会组织的部分职能转移到枢纽型社会组织，由其发挥引导、资源、项目、服务、管理等多项功能，破解了社会组织双重管理体制对社会组织发展的制约，给社会组织开放了更多的活动领域和空间，可以培育孵化更多的草根社会组织，提升社会自组织能力，激发社会组织的活力，提供社会发育的组织基础(汤丹阳，丁凯，2013;姚迈新，2012)。
3推动社会建设与发展。枢纽型社会组织是我国特有的一种社会组织形态，它的出现是当前社会建设的迫切需要，是改善国家与社会关系的切入点，是社会建设与发展的突破口。国家经济发展和社会改革，需要稳定的社会环境。利益多元分化的社会极易导致群体间的利益冲突，草根社会组织由于难以进入社会治理的权力体系，力量较弱，很难成为利益代表，因而需要有更多具有代表性的枢纽型社会组织进入社会治理体系，通过利益协商有效化解社会矛盾，使社会建设与发展在稳定有序、风险可控的情况下进行。
从北京、上海和广东的实践来看，枢纽型社会组织既可以由现有社会组织转型发展而来，如行业协会大都以这样的方式构建枢纽型组织，工青妇等群团组织、以居委会为核心的社区社会组织、宗教机构、品牌慈善机构或慈善基金都可通过去行政化转型为枢纽型社会组织(金心异，2014);也可以通过整合同类社会组织形成联合性的枢纽型组织，像广东省各级工会组织成立职工服务类社会组织联合会;还可以由社会自然形成，如中山市自游人组织，完全是民间自发形成。北京市是政府强力推动并积极认定，广东的做法则是政府引导与社会自发形成相结合，既可同类聚合，也有自然形成等多种模式(罗勉，2012)。