城镇化论文：城郊乡镇旧村改造进程中社区集体经济发展研究
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旧村改造是指对农村居民点低效无序的土地利用方式进行改进，提高用地效率，腾退建设用地，并将腾退出的土地用于改善村居环境、发展村级集体经济和产业提升的建设活动。旧村改造的内容主要包括区域规划编制，居民安置区建设，基础设施改造提升以及产业结构提升等。
通过旧村改造，可以完善旧村区域的城市结构形态，提升城市功能，提高城市建设总体水平，改善人居环境，使其逐渐融入城市[1]，彻底实现农村到城市社区、村民到市民的转变，完成村庄的城市化进程。旧村改造是推进城郊区域城市化的一项重要内容，是实现农村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村集体经济可持续发展的重要途径[1]。
旧村改造工作是一项长期工程，也是一项系统工程，内容复杂，涉及面广。从全国各地旧村改造的实践来看，各地有各地的做法和特殊情况，没有一成不变的固定模式。根据实施主体和资金筹措方式不同，大致可划分为四类改造模式：
社区自主改造模式，就是社区作为旧村改造的主体，利用自有资金启动改造。自主改造适合部分区位优势比较好、集体经济实力较强的中心城区社区，主要通过原始积累资金作为旧村改造启动资金，用于拆迁补偿、土地整理以及安置房建设，最终通过改造后腾出的土地“招拍挂”所得出让金来实现资金平衡。
社区自主改造模式能够充分调动社区、居民的积极性，推动旧城改造的进程，但也存在一些问题，如各社区间补偿安置标准不能统一，个别社区为实现顺利拆迁，突破拆迁政策规定增设补偿条目，引起居民相互攀比，不利于统一推进。另外，社区自主改造方式不能纳入拆迁许可项目，对提出不合理需求，拒签改造协议的住户不能依法进行强制拆迁，旧村改造收尾将异常艰难[2]。
2、政府主导改造模式。
政府主导改造模式，就是利用政府财政支持启动改造，适用于部分区位优势突出但集体经济相对较弱的社区，因城市建设和产业发展需要腾出空间，由所在的区、街道两级成立领导班子，制定拆迁方案和融资办法，依靠政府财政资金补助来解决启动资金问题，进行一次性建设、一次性搬迁。
政府作为旧村改造的主导者，不仅能够解决旧村改造的启动资金问题，更大的意义在于，政府作为公共利益的代言人和城市管理者，可以根据城市的目标定位、功能诉求、规模布局等制定总体发展规划，确定实施具体改造的方式、规模、速度，提高旧村改造的科学性，最大限度地降低旧村改造的风险性，保障居民旧村改造后的待遇水平。
3、贷款改造模式。
贷款改造模式，就是利用银行信贷资金启动改造。对于区位优势较好，规划为居住用地、但集体经济实力一般的社区，采取土地抵押向银行贷款的方式融资。旧村改造完成后，将腾出的土地按照规划出让给房地产开发企业，回笼的资金用于偿还银行信贷。采取贷款改造方式相对于其他几种模式而言风险性较大，一旦改造不能按进度推进，将面临巨大的资金压力。同时，银行的信贷成本也将计入到旧村改造的费用中。
4、联合改造模式。
联合改造模式，就是利用开发企业资金启动改造。对集体实力相对较弱的社区，可以通过引入房地产企业参与旧村改造，借助大型开发企业先进的规划和建设理念，按照统一规划、统一开发、综合配套的原则进行开发建设。把旧村改造投入与土地出让金挂钩，土地“招拍挂”产生的土地纯收益用于兑付开发企业对旧村改造的投入，余额部分由区级政府和街道、社区按政策比例分配。在“招拍挂”时，前期参与改造的开发企业未能获得土地开发权的，在兑付企业前期投入之外，根据约定再支付一定数额的利息。
联合改造模式可以有效破解旧村改造的资金瓶颈问题，使政府行政资源与企业市场资源形成互补，解决资金、拆迁安置、规划、招商引资等难题。由政府主导，开发商参与的改造模式是推动旧村改造工作的一个全新尝试和有益探索，也是旧村改造发展的必然趋势。联合改造模式能够最大限度地降低村集体旧村改造的成本投入，但利益分成较低，需妥善解决好改造后社区集体经济的可持续发展和居民后续生活保障问题。
进入二十一世纪以来，随着我国城市化进程的加快，为旧村改造的大规模实施创造了条件。但许多地区在旧村改造实施过程中由于认识不足、急于求成等原因出现了一些误区和偏差，并由此引发了一些问题[2]。
旧村改造是将农村地区逐步转变为城市地区的过程，其中既包括生活环境、基础设施等硬环境的建设，又包括经济、社会管理体制，人口身份，观念习俗等软环境的转变。而我国目前一些地区在旧村改造过程中强调较多的是完善基础设施，改善村容村貌，过多地依靠行政力量，强行推动社会管理体制方面的转变，极易忽视客观实际情况陷入发展误区。
从我国城市化发展各个阶段的特征来看，旧村改造必须建立在一定物质、经济条件基础上。忽略落后的生产力基础，盲目实施旧村改造，甚至希望硬性地拉动生产关系前进来推进旧村改造，其结果必然脱离生产力发展实际，进而阻碍区域经济、社会的发展[3]。然而，我国一些落后地区仍然盲目地坚持实施旧村改造建设。他们认为，只要把城市建起来，把农村地区变成城市区域、将农民变为城市市民，这样就不会存在农村、农民，自然也就不存在“三农”问题了。事实上，硬件环境的改变只是旧村改造进程中的初级阶段，也相对容易操作，最难的则是实现集体经济和居民生活保障的可持续发展，是农村所有制的变革和思想观念的转变。如果这些问题处理不当或解决不彻底，最终将会严重制约城镇后续发展，甚至出现今天改造村庄成为明天的城郊边缘地带或“城中村”的现象[5]。
2、不切实际的盲目开发。
在旧村改造过程中，要根据当地客观实际量力而行，杜绝贪大求洋，建别墅、修广场、铺草坪，杜绝盲目照搬改造较好区域城市建筑风格，盲目追求外在形象。旧村改造实施前必须综合考虑本村的经济基础、就业环境以及改造后的发展情况，确定总体规划和开发模式，绝不能为了出政绩一哄而上，更不能为了拆迁而拆迁，不切实际地大拆大建。有些地区把先进昂贵的技术搬到农村去，建起高档的居住区的同时，忽视了农民自身的承受能力，不仅没有达到预期的改造效果，反而增加了农民的负担，甚至出现“盖了别墅没人住，修了广场没人逛”的现象，严重浪费农村资源。另外，一些村庄盲目跟风，不考虑当地的产业特色，把改造节余的土地拿来搞房地产开发，往往由于缺少经验盲目上马导致亏损或产生了一系列遗留问题。如北京城乡结合部的一些地区在旧村改造中，有擅自扩大旧村改造安置房的销售对象的现象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售，造成了“小产权房”的遗留问题。
3、急功近利“一刀切”。
旧村改造工作启动之前，必须在做好充分的调查研究的基础上，稳步推进。决不能仅凭领导意识进行决策，当做任务赶进度。急功近利追求速度往往致使旧村改造中的建设质量不能保证，不能从长远和全局的角度谋划改造区域的可持续发展。这样改造的后果不仅无法达到预期的效果和目的，还会使村集体以及个人背上沉重的包袱，使村庄失去可持续发展的动力和源泉。
此外，旧村改造的重要标准之一虽然是要实现集约用地，但是，这并不意味着只要符合这个条件，所有的村庄都要通过搞大拆大建以及迁村并点来达到节约土地指标的目的。许多村庄在做规划的时候“一刀切”，建成风格相似的别墅型住宅。从视觉效果上来看是比以前的状况好了，但实际上也失去了原有的风格和特点，丢掉了独有的特色，使每个小城镇都像一个模子倒出来的一样。实际上，每个村庄都有独特的历史背景和文化风貌，因此，在进行旧村改造时，一定要坚持因村制宜的原则，选择适合本村改造的方式，将当地独特的文化融入城镇建设，既要注重文化方面，也要注重同村庄产业特色的结合，打造成带动当地经济发展的支柱产业。
城郊乡镇旧村改造与旧城改造、城市旧村改造字面意思相近，容易混淆。但城郊乡镇旧村改造具有自身的特点，多是城市化水平比较低，发展基础比较薄弱，城市基础设施和公共服务难以覆盖的区域，相比老旧城区和城中村改造具有较大的差异。
1、旧城改造。
旧城改造亦称为城市老城区改造，是一个城市治理的问题，是城市发展的必然产物，指有步骤地更新与改造老城市的局部环境，包括改造城市规划、道路等公共设施以及居住环境等多方面的内容。
旧城改造的主要特点是：改造区域的土地性质原本就为城市国有土地，涉及的建筑物多为个人或单位所有，并拥有相对完整产权证书、归属。改造拆迁一般由政府主导，进行统一协调处理。按照统一规划对老旧城区重新建设布局，对涉及拆迁建筑物予以评估补偿，并按计划实行回迁或另行安置一种改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。
城市旧村改造，即“城中村”改造，在我国诸如北京、广州、深圳等许多大中城市目前都面临着“城中村”问题。“城中村”是指在城市化高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区。或是指在农村城市化进程中，没有通过人口城市化把村民吸纳进城市，村民延续农民身份和农村管理体制，成为被城区包围的“失地农民”。
城中村的特征是：从地域角度上讲，它属于城市的范畴，但缺少统一的规划和管理。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素。人口密度大，外来人员较为集中，且违章建设和私搭乱建现象严重，市政公共基础设施及配套匮乏，房屋破旧，环境脏乱差，城市公共安全隐患较多，已成为制约我国城市化发展的重要问题。
城郊农村旧村改造，即旧村改造。指改造区域为远离城市中心的农村地区，土地性质多为农村集体土地。改造实施在政府有关部门的指导下，对农村居住房屋、配套设施等按预定规划实施拆旧建新或进行整治。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多，主要目的是整合土地资源，提高用地效率，提升农村居民的居住和生活条件。
由于多数城郊农村集体经济发展薄弱，基础设施建设水平低且长期滞后，依靠自身实力往往难以承受巨额的旧村改造费用往往。因此，在旧村改造过程中，允许在政府指导下采用多元化的的筹资方式，通过村民集资、村集体筹资、市场融资相结合等途径，引入社会资金力量参与旧村改造。通过旧村改造，不仅能村居环境可以得到很大改进，而且通过对腾退土地的再次开发，可以带动集体经济和二、三产业的发展，形成各具村域特点的发展经济产业。
农村集体经济亦称“农村集体所有制经济”，传统的农村集体经济是指农民按照自愿互利原则组织起来，基本生产资料由区域内的农村劳动群众共同所有，实行某种程度的合作经营和按劳分配的集体所有制形式，如家庭联产承包责任制。随着农村经济的发展和农村改革的不断深化，传统的农村集体经济在内涵和外延上都发生了比较大的变化。目前，我国绝大多数地区的农村集体经济已发展成为生产资料由集体共有或按股份所有，分配方式为按劳分配和按生产要素分配相结合的所有制经济，集体经济的实现形式也呈多样化发展的趋势，如股份合作社、农民专业合作社等。
就经济功能而言，发展农村集体经济是促进农民增收的主要渠道之一，是促进农业产业化发展的重要力量，为社会主义新农村建设提供财力保障。就社会功能而言，集体收益的再分配起到了维护社会和谐稳定的作用。一般来说，集体经济越发达的地区，群众生活相对较为富裕、社会矛盾相对较少。
发展农村集体经济是壮大村级集体财力的有效途径。集体经济是集体财力的主要来源，村级组织只有掌握足够的资金，才能增强公共服务能力，为发展农村经济，加快农村基础设施建设，促进农民增收创造条件。只有大力发展集体经济，才能有效保障农民的社会福利水平。[4]如果村级集体经济薄弱，势必导致农村公共事业发展缓慢，影响了广大村民的生产和生活。特别是在当前大力倡导公共服务均等化的形势下，完善农村养老、医疗保险等社会保障，实现农民充分就业，更需要集体经济的支持。集体经济发达的地区，可以为旧村改造积累启动资金，加快推进旧村改造步伐，提升建设档次。旧村改造又促进农村土地集约利用，有利于促进农村二三产业发展，增加农民收入，提高农村公共服务水平，是促进集体经济转型升级和实现可持续发展的重要途径。
在旧村改造和发展农村集体过程中，土地是最基本也是最重要的资源。在城市规划布局中，应采取组团式开发的方式，深入挖掘集体建设用地潜力。打破原有村落、社区限制，集中规划居住组团，腾出旧址土地，既有利于改善居住环境，又服务于城市建设和产业发展。根据有关测算，相对于传统分散布局的居住方式，建设不超过3层的社区住宅，节约用地率可以达到48%，而建设6层以上住宅的节地率可达到70%，对缓解当前用地供求矛盾，腾拓城市发展空间具有十分重要的意义。
一方面，旧村改造可以拉动农村经济增长。旧村改造过程中涉及大量拆迁建设工程，能够大幅拉动农村基础设施投资需求和住房建设需求，带动电力、钢铁、交通等相关产业的发展。同时可以有效刺激社区居民消费需求，把农村地区潜在的消费需求转化为现实购买力。据测算，旧村改造建设投资拉动比例为1：23，一个1万人左右的社区可以拉动基础设施投资和相关配套投资3000万元，带动7亿左右的农村消费。
另一方面，旧村改造可以推动集体经济实现转型发展。随着城市化水平的不断提高，土地资源日益紧缺，地价将大幅上涨，使农村集体经济呈现出由经营土地为主的传统农业向经营工业、商业、服务业转变的趋势。由于农村存量集体土地的减少和低价急剧攀升，农村旧村改造后，集体财富由以土地为主的生产资料变为大量资金。农村集体利用充裕的资金发展具有经营性收入的实业，使农村集体经济的实现方式由以经营土地为中心转变为经营实业。从集体经济发展的历程来看，农村集体经济一般经历了由利用土地资源发展转而投入一定资金发展普通加工业，经过一定阶段的积累具备一定实力后，再开始逐步向旅游业、商业、房地产业等服务性行业发展，有的还将村集体企业发展为大型企业集团或上市公司。
通过旧村改造，可以对村庄布局和农民住房进行了统一规划设计，完善电力、道路、通讯、供水、排污等基础设施配套建设，使村容村貌和人居环境得到彻底改善[3]。同时，旧村改造为集体经济发展提供了充足人力资源。旧村改造改变了农村集体经济以经营土地为主的实现形式，大量的农民从传统的农业生产中转移出来。农村原有的居住形态随着城市化的推进发生改变，多数农村的居住形态由分散布局变为集中安置，带动原有的农村劳动力进行地域性转移，客观上为农村劳动力转产创造了条件。
集体经济基础薄弱，发展后劲不足。由于历史和体制等原因，我国农业基础薄弱，农村集体经济长期在曲折中发展，收入来源渠道较为狭窄。1978年以后，家庭联产承包责任制逐步推广，极大调动了农户的生产积极性，农业产出大幅增长，但由于大多数行政村几乎都把集体土地全部分给了农民，只有少数村留有部分土地，城市化的发展又使原本不多的农村集体存量土地进一步减少，加之农村集体经济自身的资金、基础设施等条件普遍较差，多数村集体只能依靠对外承包土地增加集体收入，缺乏必要的发展条件。而作为城郊乡镇的集体经济，长期依靠传统的发包、租赁集体资产、资源作为收入来源，发展资金多是上级政策扶持，而且多是管理不够规范，缺少发展人才，总体上的情况是发展基础较差，发展后劲不足。村级集体经济发展因资金短缺，普遍感到起步难；发展到一定规模的村级集体企业，因建在集体所有土地上的房屋没有产权，面临随时拆迁的窘境，对今后的发展感到很困惑，面临较大的保值增值压力。
传统的农村集体经济主要以承包、租赁经营为主要收入来源。承包、租赁经营是村级组织通过发包和竞价方式，将集体资产委托给外部单位或个人具体经营，以取得承包费和租金收入的一种集体经济形式，这也是最早、最普遍的集体经济形式之一。承包、租赁的内容主要是山林、水体、荒滩、果园、加工厂和房屋建筑等以土地为载体的资源、资产。随着旧村改造的推进，城市化对农村影响的不断显现，以经营土地为主的承包、租赁集体经济难以适应新的发展要求：一是传统的承包、租赁经济失去赖以生存的基础。城市化范围的扩大使山林、水体、荒滩、果园、加工厂和房屋建筑等以土地为载体的集体资源、资产日渐减少，导致承包、租赁经济失去生产资料而难以为继。二是以经营土地为主的集体经济一时难以形成保证村集体稳定增收的长效机制，本身承包、租赁资产的利用价值不高，对于集体增收的拉动作用十分有限。一旦进行城市改造后，缺乏产业转型的经济基础和生产经营管理经验，短时间内难以适应新的产业发展要求。
旧村改造水平的提高有利于加快农民向市民的转变，改善农村居民的社会福利待遇水平。但如果处理不好，旧村改造后的农村集体经济发展不足，反而会影响失地农民的基本生活保障。例如，在旧村改造后，农村集体土地被用于当地城市开发建设，征地过程中补偿方式单一，采取一次性的货币补偿。由于失地农民大多缺乏合理的投资理念和理财能力，拿到补偿款后，大部分人都是将其全部或大部分用于购置新房和装修，其余部分则用于生活消费，缺乏长远的资金使用规划。同时，又因为缺乏与城市生活相适应的劳动技能，失地农民的二次就业面临很大困难。在缺少失业、养老、退休等社会保障的情况下，居民手中的补偿款开销完后，基本生活也就失去了保障，导致这部分农民转化成城市贫民。因此，应妥善处理好旧村改造过程中失地农民补偿和安置问题，否则就会造成许多失去土地的农民缺少基本的生活依靠，从而引发诸多社会矛盾，最终影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
青岛市现有5400多个行政村、450万农民，总体城市化率达67%，高于山东省总体水平。但城郊乡镇相比发展较好、城市化水平发达的城市中心区域，发展不平衡的问题依然突出。主要体现在：一是城乡居民收入差距大。2012年，青岛市城市居民人均可支配收入已达32145元，而农民人均纯收入只有13990元，城乡居民收入比为2.30：1。二是城乡生产生活环境差距大。城市高楼大厦林立，马路宽敞明亮，自来水、暖气、燃气、电视、电话、网络、垃圾和污水处理一应俱全，二三产业发达；城郊农村仍然大多住平房，交通相对落后，基本没有暖气、燃气，没有垃圾和污水处理等硬件系统，主要还是从事农业生产。三是公共服务差距大。优质的教育资源、医疗资源、文化体育娱乐资源都集中在城市，而农村学校条件差、医疗水平低，缺乏文化体育娱乐环境和条件，社会保障差距也很明显。
由于农村集体经济本身发展基础薄弱，水平低，而收入水平、基础设施、公共服务等方面的差异加剧了人才、资源由农村向城市倾斜。城郊乡镇集体经济多靠上级财政拨款和部分社区能人支撑，收入以租赁、发包等为主，形式较为单一，集体经济依靠自身力量发展壮大困难重重。因此加快推进旧村改造，缩小城乡发展差距，统筹城乡发展，是实现青岛市城郊乡镇集体经济可持续发展的重要前提。
1、总体布局，统一规划。
青岛市委、市政府先后出台了新型农村社区建设的意见和实施方案，制定了总体布局和推进思路，在全市城郊乡镇和农村地区规划建设1057个新型农村社区，涵盖黄岛区、城阳区、红岛经济区、即墨市、胶州市、平度市、莱西市等“三区四市”。实施中坚持规划先行，按照体现地域特色的原则，注重保护传承农村文化，充分尊重农民意愿的要求。新型农村社区布局规划由各区市政府负责编制，建设规划、风貌规划和产业发展规划，由各镇或街道办事处根据当地发展实际负责编制，实现社区建设规划与土地利用总体规划、城镇体系规划、产业发展规划相统一[4]。
通过统一规划布局，可以为集体经济发展和产业布局腾拓空间。例如青岛市城阳区原有农村社区居民点占地约8.73万亩，人均约 110平方米 ，居民点大部分集中在城区规划区、各街道办事处驻地、工业聚集区及其周边，造成土地资源从平面到空间的严重浪费。城阳区立足节约用地，转变经济增长方式，有序推进城镇化。以街道办事处为单位，打破社区界限，集中规划了46个居住组团。在已完成旧村改造的22个社区（村庄）中，共腾出旧址土地6000余亩，相当于原占土地的55%。通过对农村居民点重新布局，使农民集中居住，改变了长期以来存在的农村建房点多、面广等状况，节约出大量土地复垦或调整为建设用地，节省出来的土地，就成为促进社区集体增收的“源泉”。
2、多元融资，滚动发展。
按照政府引导、企业参与、渠道多元、以城带乡原则，建立多元筹资渠道，积极筹措建设资金。积极开展农村土地承包经营权等“四权”担保融资，将农村各种资源尽可能资产化、资本化，利用农村产权抵押贷款等形式，吸引金融资本支持新型农村社区建设。
青岛红岛经济区红岛街道，是典型的城郊乡镇区域。位于胶州湾北部，青岛高新区以南，总面积28.7平方公里，人口3.8万，17个社区分布较为分散。由于十多年的保护性开发，街道、社区两级财力薄弱，基础设施建设未进行大的投入，基本处于空白状态。而且在红岛城市规划中，预留有大片市政建设用地和公共绿地，区域可供开发用地资源十分有限，无法支撑整体开发建设的资金缺口。为此，青岛市委、市政府委托城投集团参与红岛土地一级开发整理，并以此搭建投融资平台。将布局分散的17个社区统筹划分为五个居住组团集中安置，通过集约用地、拓展开发建设空间平衡资金盘子。又通过完善基础设施建设和土地整理提高地上承载力，实现以地生财，滚动建设。为保障社区集体经济发展，在旧村改造后，将所有的社区资产进行量化，改制成为股份制公司。又为社区在安置区原商业配建商业设施的基础上，新增加了6%的商业配建，保证了社区集体经济的可持续发展。
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