[中国税权重构的法律思考]
、央与地方税权纵向治理理论依据治理(英gv)是当今社会科学研究热门话题。
作管理公共事模式现代社会到公司、社区到国、国际组织若要高效有序运行都要进行良治理(即善治)。
税权作种公共权力是指国税收管辖权即国税收领域所拥有和行使权力是国主权(按国际法律规定国主权包括独立权、平等权、保权和管辖权。
)税收领域表现。
税权结构上可以从纵向和横向两层面划分从纵向关系看税权是指央与地方各级政府代表国向居民或纳税单位行使税收管辖权。
从横向关系看税权是指不国机构税收立法权、执法权和司法权配置及其相关系。
现代济社会税权治理涉及到上下级政府和级政府不权力部门税收活动各方面体现了他们彼遵循市场济原则了公共利益和社会认基础上动关系和合作。
良税权治理机制有助恰当地调整和规央与地方政府事权、财权和税权配置关系妥善处理由产生各种矛盾现象实现政府各项济和社会目标。
税权央与地方政府进行划分是市场济客观要它不仅出政治上考虑而且也是济上要。
从政治角上看合理分权有利提高行政效率体现民主集制要。
若央政府将权力高集不利调动地方政府积极性央政府将全国切事统身高监督和信息成必然导致效率损失。
从济理论角看众所周知公共产品具有层次性按受益围可以分全国性公共产品或(如国防、外交、地球勘探和空探等)、跨地区公共产品或(如跨省高速公路和防洪工程等)和地方性公共产品或(如城市公用事业、社区治安、卫生医疗等)三类。
类似地还应有世界性公共产品或(rlblgrv)如空气层保护等。
总各级政府职能各有侧重不品质公共产品或应由不级别政府提供不宜相替代。
若央政府包揽所有公共产品或供给往往会由信息不对称而降低公共产品提供效率。
地方政府是地方性公共产品佳提供者因相对央政府而言它更了当地情况可以根据地空特征和居民偏有针对性提供公共产品或数量和质量更有利实现配置帕累托改进。
只有这样才能使各级政府财权与事权相适应终保证高质量、高效率地履行其各项职能。
由可以看出分级财政与分级政府相伴而生它要各级政府应有与各事权相对应财权与税权从而必然会引起税收立法权央与地方纵向划分。
二、市场济国央与地方税权治理模式及启示()市场济国央与地方税权治理模式。
是市场济国俱乐部综观市场济国税权结构可以看出由受各济发展水平、政治济体制、民族习惯、历史化背景等多种因素影响央与地方政府税权纵向治理模式也不相。
即使模式下也呈现出各不特。
央和地方都拥有各税收立法权和征收管理权分级管理成体系央般不干涉地方制定税法和执行税收制。
实行分权型国主要有美国、利等国。
二是保证各级政府尤其是地方政府主地组织和支配财实现各政府职能。
分权有利分散央政府财政和策担有利调动地方政府积极性和增强其责任感。
美国是型分权型邦制国政府机构分邦、州、地方三级宪法明确规定了各级政府事权。
与其政体相适应三级政府有相对独立税权彼各成体系各司其职、不干涉形成了统邦税制与各有千秋州、地方税制并存格局。
另外任何州都无权课征进出口关税这说明地方政府税权实际上受到上位法律监督和制约。
央集权型。
指央政府集全部或主要税种立法权地方只拥有定税率调整权和征管权等机动权力。
它特是央政府集全国部分税收收入二是地方政府对央财政依赖性较强。
实行央集权型主要有英国、法国等另外发展国多数采用这种类型。
因这些国要用高集权保证国政治济稳定和统协调。
英国是型央集权型国它虽然奉行由市场济制但政体上实行君主立宪制。
这种高集权政体定了税权高集央政府集了国绝部分税种地方政府只有财产税种税。
法国也是集权模式代表其政权分央、省和市镇三级实行共和制。
法国税收管理体制也高集无论是央税还是地方税其税收立法权及主要政策由央政府统制定地方仅享有定地方税税率调整权和税收减免权。
亦称适集、相对分散型指将某部分税权划归央其余部分归地方主要是立法权集、执行权分散。
德国、日和发展国些人口较多、面积较、民族关系较复杂国多采用这种类型。
如德国基法对邦、州、地方三级政府事权围做了明确划分保证各级政府职责有效实施。
德国绝部分税种立法权集邦各州邦尚行使其立法权围有定立法权但州以下地方政府则无税收立法权。
除关税及邦消费税外其他税收征管权分散由州及地方政府主要由州级政府掌管。
日是单制国行政机构分央、都道府和市町村三级。
央与地方政府职责划分和财政支出围比较明确并通法律加以规不得随变更具有定稳定性。
通央政府再调剂制予以。
日税制具有明显地方治与央集权相结合特原则上日央税和地方税由国会统立法地方政府立法权相对较央政府批准仅对数极少普通税享有立法开征权。
(二)对我国几启示。
上述市场济国央与地方税权治理模式反映了当今世界上税权治理状况。
总通对上述国税权治理模式进行比较分析可以得出以下几结论和启不强调央税权主导地位约束地方税权是各国税权治理共性。
纵观市场济国无论是实行单制还是邦制无论其采用哪种治理模式其共特是强调央税权主导和控制地位约束地方税权即都将央税权置地方税权上使地方税权受到央税权制衡。
因地方政府行可能会对央政府所实现某些目标产生冲击也可能对其他地方利益造成损害。
故制设计央必须对地方税权进行适当约束即使像美国州、地方政府都享有独立立法权分权型国也不例外。
税权上仍然存着双重制约即邦对州和地方以及州对地方税收权限上制约邦有权判定州、地方政府立法无效。
社会分工使政府职能体现出层次性成熟市场济国政府分三级行政级次少财政供养人员较少。
这些国央与地方政府职责围都十分明确以法律形式界定各级政府事权和财权并赋予相应税权。
因事权划分是财权、税权划分前提以事权基础划分各级政府财权和税权这是建立完善、规、责权明晰分级财政体制核心和基础。
般说国集权程高些地方政府税权配置就相对单薄如法国地方政府只能按国税收法律执行但地方税税率可由地方行定并有权采取某些减免税措施;反国分权程高些则地方政府税权配置就相对强主要体现享有独立税收立法权。
如美国地方政府税权较可以设立己税种、税率和征管办法但邦政府税权仍然占主导地位。
所以没有绝对集权也没有绝对分权采取那种模式取税权划分怎样才能更地满足国社会济发展要。
建立权力制衡机制防止税权滥用。
现代社会随着政府管理职能围扩政府所掌握公共权力越越其权力重心由议会不断向行政移行政权力日趋强化。
其不仅拥有传统义上行政权而且拥有准立法权甚至准司法权反映到税权上样如。
外政府机关行使职权还有较由裁量权。
这种情况下政府掌握公共权力极易被滥用。
孟德斯鸠认切有权力人都容易滥用权力这是万古不易条验。
从事物性质说要防止滥用权力就必须以权力约束权力。
(见孟德斯鸠《论法精神》商印馆96版5页。
通立法机关、行政机关和司法机定以及上下级政府以权力制约权力与政府外部社会公众(纳税人)以权利制约权力相配合防止税权滥用。
三、我国目前央与地方税权治理状况分析众所周知我国目前处济社会型期计划济旧体制痕迹尚完全消除市场济新体制框架仅初步建立。
新旧体制并存方面必然导致体制摩擦另方面又免不了会存体制真空。
反映济运行程也不可避免地出现双轨、多轨甚至无轨运行混乱状态财税领域也不例外。
迄今止央与地方税权尚建立规、科学、稳定治理机制存缺陷和不足主要有如下几方面政府级次多税权难以划分。
现行分税制与政府机构和行政体制改革不配套使得税权各级政府难以划分。
我国实行五级政府制上下级政府般都设有相对口部门致使政府机构庞尤其是地方政府人员比例吃皇粮人数多用老姓话说就是庙多神仙多财政不堪重。
与市场济成熟国相比像我国这样实行五级政府制国世界上是少有。
般地说政府行政级次少相应地财政供养人员必然少队伍就精干高效上下级政府税权就比较容易划分反亦然。
外若政府管理层次多管理半径太长信息和监督成较高也就不可避免不利提高政府行政管理效率。
改革开放以我国行政体制和政府机构改革方面努力甚多但成效不佳尤其是减少政府级次改革至今尚触及。
总体上呈现出央政府机构改革力越往下效率递减有些地方甚至出现了诸如馒头办类机构吃皇粮人数有增无减。
近几年随着国幅提高公员工县乡财政收支矛盾十分突出政府贫困化现象普遍基层政府多处吃饭财政困境有些西部地区甚至发展到要饭财政地步。
因不下心精简政府行政级次、机构和人员单纯地谈减轻纳税人担就可能成无法兑现许诺。
这种治标不治办法到头纳税人担仍然会反复。
事权、财权、税权相结合以事权基础划分各级政府财权和税权这是建立完善、规、责权明晰分级财政体制核心和基础。
99年我国进行以分税制基础分级财政体制改革方向是正确但改革不彻底仅初步理顺了央与省级政府财政分配关系但省以下各级政府分税制体制尚建立仍然实行双轨或多轨运行体制模式远达到改革目标。
主要着眼分税(即分钱)而事权界定和税权合理划分方面尚无举措。
由各级政府事权不清尤其是省、市、县级政府事权侧重究竟是什么没有从理论上界定清楚制规定上更模糊存着相交叉和重叠现象导致各级政府职能围界线不明。
目前实践突出地表现方面事权从央省市县乡向下倾斜并且越往下事权弹性越刚性越强有些事情非办不可如9年制义教育、农村教师工发放等。
省以下地方政府还要承担些事先没有界定清楚事权比如社会保障以及些难以预测央政府请客地方政府买单事权比如公员涨工等。
另方面财权从乡县市省央向上层层相对集。
我国实行分税制主要图是扭央财政收入占全部财政收入比重低局面然而现问题是这种趋向被盲目推广和延伸省、市形成了上级政府都应集金思维逻辑(贾康、白景明00)。
这样地方税收立法权缺位财权与事权极不对称和科学、规财政移支付制尚建立情况下地方政府履行其职能所财力明显不足。
只能是正门不通走歪门靠发挥己优势税收外寻财导致不规准税收权收费权泛滥失控。
目前地方政府收入体系地方税立法权缺位与各种收费、摊派、罚款越位并存滥用收费权情况比比皆是。
些名目繁多收费和基金项目甚至乱摊派、乱罚款使得企业、姓不堪重企业和人财产权利得不到保障被不规政府行所剥夺。
不仅严重侵蚀了税基削弱了税收作地方政府财政收入主要地位而且形成了以费挤税、费搭税车、费税乱收费局面。
使得型期数不少政府部门行偏离了公共利益轨道。
不仅扰乱了国民收入正常分配秩序而且严重损害了党和政府形象。
地方行某种程上正是对央政策理性预期基础上所做出某种反映(杨灿明000年)。
是上有政策下有对策民定理佐证。
应当看到由分税制改革不彻底我国地方政府我扩张了许多灰色权力权力滥用结方面是企业和人利益受到侵害另方面不可避免出现地方政府违法违规现象而这正与税权改革不到位有关。
所以反思我国央与地方税权治理改革可以看出二者交易费用较改革前并没有降低也实现佳组合。
由央与地方财政关系规则缺乏宪法基础使央单方面改变游戏规则央具有广泛裁量权如征税权但它缺乏有效机制推行财税政策;地方政府具有变相免税权和收费权因而产生了两种机会主义。
地方机会主义和央机会主义这都是缺乏制制约与制强制表现(王绍光998)。
长期以我国直延续计划济期所形成高集央统立法体制。
既没有适应建立社会主义市场济体制要进行调整也没有因分税制实施而作相应改革。
目前地方税征管权基上已下划到地方但立法权、释权、实施细则制定权仍高集央地方税立法权有名无实(见《华人民共和国宪法》五十八条、条。
)参与地方税收立法和政策制定是央立法机关和行政机关地方只是反映见。
立法受益人缺席现象普遍仅将屠宰税和筵席税这两有待废除税种开征、停征权下放给省级政府。
我国税权集有多种原因从历史角看我国受封建传统央集权制影响根深蒂固强杆弱枝是千年治国道。
从政体上看我国实行单制国体制而不是邦制央与地方政府是种隶属关系。
与这种政体相适应央政府习惯包揽成无所不能无限政府;从特殊国情看建国初期我国基上是参照前苏集权模式建立起国集权惯性思维方式难以消除。
从财政体制角看集权有利央政府利用己制定财政体制规则权力增己财力。
规化分税制基特征就是将以立法权核心税权央与地方政府进行合理划分并以确定各财力围和承担相应责任。
只分税不分权没有触及到分税制实质只是形式上分税制或处浅层次改革并非真正义上分税制。
地方税立法权缺位方面致使地方无法根据地济发展特及开辟新税使许多潜税收收入白白流失;另方面由我国地域辽阔济发展不平衡加地方济各有特色央立法开征某些税种某些地区必有相应税或税太而难以征收。
这种情况不利地方因地制宜调控配置区域性影响了地方政府组织收入积极性造成地方政府特别是西部地方政府依赖央财政移支付无疑会妨碍地方济发展也使央某些税收立法流形式如筵席税这种状况显然违背了分税制初衷。
四、完善我国央与地方税权治理机制思路与途径精简政府机构各级政府税权合理划分铺平道路。
政府机构改革是政治体制改革和济体制改革重要交汇。
要提高政府治理能力和行政效率必须变政府职能拆庙搬神精简机构这样才能各级政府税权合理划分铺平道路。
政府机构减肥按照标兼治治主思路具体包括三方面容是减少政府级次将现央省市(地区)县乡五级政府制改央省县(农村)或央市区(城市)三级政府制使三级政府有相对应税权。
二是减些不必要机构。
否则机构不简人还权还今还会伺机变着法子向老姓收钱。
诚然进行政府机构改革非易事因政府作庞组织部门利益、地方利益纠缠起错综复杂地方及部门目标函数必与央致。
加入对各利益集团影响也不相尤其是改革进入到政府要革己命其难可想而知。
当我们对机构改革收益与成比较吃不准候我们可以暂缓改革进程待条件成熟再实施。
加入世贸组织有限渡期迫使我们必须加快政府行政管理体制改革使政府这特殊产业部门纳税人提供优质高效公共物品或。
从成熟市场济国实行分税制实践看各级政府事权划分越清楚政府财政收支矛盾就越少税款使用效率就越高。
加入世贸组织首先应按各级政府职能以法律形式科学、规地界定事权增强财政制稳定性避免上下级政府利益争而专规则公平性。
其次各级政府要保证事权履行到位就必须要有相应财权作保证而财权又取税权。
要制止地方政府乱收费、乱摊派也只有给地方政府适当财权、税权从而使我国型期税、费混乱现象得以彻底改观。
因要规政府行必须使事权、财权、税权相统用税权保财权用财权保事权。
但高集权与不加限制盲目分权对国这样地域辽阔人口和民族众多地区社会济发展水平极不平衡国说不可取。
从我国具体国情看应当采取央集较税权赋予地方适当税收立法权模式。
由省(治区、直辖市)级政府是央与地方政府权力交汇地方各级起主导作用。
有鉴地方税收立法权只赋予省(治区、直辖市)级政府不宜层层分散。
地方税收立法权必须受到央监督和制约即地方不违背国税法统不影响央政府对济宏观调控不妨碍全国市场统前提下根据行政区域地方性税分布和财政要由省级立法机关行设立地方性税种以地方税收法规形式颁布实施并报全国人常委会备案。
如与国法律、行政法规(包括税收法律、法规)相抵触央政府或国立法机关有权废止或责令其修改。
总赋予地方税收立法权建立完善制约束机制以确保地方政府把其掌握权力用刀刃上真正提高公众福利水平实现财政分权既定目标。