长寿经开区管理问题探究绪论
本篇论文目录导航： 【题目】长寿经济开发区管理机制改进研究 【第一章】长寿经开区管理问题探究绪论 【第二章】企业型政府理论基础 【第三章】长寿经济技术开发区管理体制现状及问题分析 【第四章】国内外开发区管理体制成功经验借鉴 【第五章】长寿经济技术开发区管理体系改革与创新建议 【结论/参考文献】长寿经济技术区管理模式优化研究结论与参考文献 1 绪 论 1.1 研究背景。
2010 年 11 月，经国务院批准，重庆（长寿）化工园区升级为国家级经济技术开发区，为有效整合资源，进一步提升竞争力，重庆（长寿）化工园区和重庆市晏家工业园区整合形成了长寿经济技术开发区。全新的定位给年轻的长寿经济技术开发区带来了新的活力和新的机遇，长寿经开区迅速整合，搭建了新的领导班子，启用了管委会+开发公司的管理模式，对开发区的建设发展进行统一规划、统一组织、统一实施。几年运行下来，长寿经开区在管理体制方面逐渐出现了一些与经济发展不相适应的问题，比如服务企业效率降低、沟通协调机制不够畅通等，一定程度上阻碍了开发区的进一步发展，加上受全球经济低迷和国内化工、钢铁等行业产能过剩调整的影响，长寿经开区的发展面临着巨大的压力和挑战。
2013 年 9 月，重庆市委四届三次会议审议通过的《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》将全市划分为 5 个功能区域，处于城市发展新区范畴的长寿区属于承接工业产业转移的一线区域，迎来了工业大发展的新机遇。长寿经开区作为城市发展新区中唯一的国家级经济技术开发区，如何把握五大功能分区带来的新机遇、新挑战，快速健康推进工业经济发展已成为长寿区政府和长寿经开区研究与关注的焦点问题。
为适应新形势下的经济发展，长寿经开区的管理体制改革也成为了当下的一个重要课题。如何改革，怎么改革，当前国内一些学者和专家在开发区的管理体制改革问题上提出了两种不同的见解：一种认为，随着开发区的逐步发展壮大，开发区的管理体制应向新型行政区体制转型；另一种认为，开发区的管委会模式较传统的政府模式更为高效灵活，应该继续坚持。同样，在面对长寿经开区管理体制改革的问题上，内部也出现了不同的声音。一方面，全国的《国家级开发区管理条例》迟迟未出台，长寿经开区管理体制改革没有权威的理论指导；另一方面，目前全国 200 多家国家级开发区，都没有统一的管理体制，连重庆市的 3 家国家级开发区在管理体制上都有很大的差异，向谁学习，参照谁的模式一度成为改革的争论焦点，长寿经开区管理体制改革已经处在了十字路口。
2014 年 11 月，在国家级经济技术开发区兴办 30 年之际，国务院办公厅颁发了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54 号）。该意见被称为国家级经开区而立之年谋划升级版，他的出台给各地政府和国家级开发区的进一步发展指明了方向，有利于国家级经开区走出发展困境，重新确立发展定位，实现转型升级，继续担负改革试验田和开放排头兵作用。该意见出台后，各地方纷纷组织学习，并以此为纲领，结合实际探索和完善当地国家级经开区改革创新方案。该意见也对国家级经开区在推进体制机制创新提出了要求，毫无疑问，这也将成为长寿经开区管理体制改革前进方向的一盏指明灯。
1.2 重要名词界定。
开发区：由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。同时，开发区特指的是未被开发的地方，是具有经济或人文环境潜力的地方，所以称之为开发区。本文特指由国务院批准的国家级经济技术开发区。
国家级经济技术开发区：简称国家级经开区，为中国大陆改革开放后所设立的国家级现代化工业园区，是中国对外开放地区的重要组成部分。它们大都位于各省、市、自治区的省会等中心城市，在沿海开放城市和其他开放城市划定小块的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。有利于促进区域经济协调发展，有利于国有经济结构的进一步优化，进一步提高吸收外商投资的质量，引进更多的先进技术。
国家级开发区为地市级以上人民政府的派出机构，享受同级人民政府的审批权限，以提高服务效率，打造更加优越的投资软环境，吸引更多的投资者关注开发区，聚集投资，形成完善的产业链。
管理体制：是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着决定性作用。目前我国的国家级经开区的管理体制大致可分为三类：管委会主导模式、公司主导模式和管委会+公司模式，本文研究的长寿经济技术开发区的管理体制为管委会+公司模式。
1.3 研究目的及意义。
1.3.1 研究目的。
国家级经济技术开发区是我们国家继 1984 年设立经济特区之后，为了进一步扩大对外开放，由党中央、国务院开始创办的，它是国家层面的对外开放平台，也是我国改革开放和经济发展的重要战略部署。国家级经开区的主要功能是吸收外部资金、引进先进科技、实现经济效益，推进社会发展，早期的国家级经开区主要是集中在规划建设和招商布局等方面。在历经 30 年的风雨后，目前总体上已经步入比较成熟的稳步发展阶段，并成为我国推动开放型经济发展，促进工业化、城镇化进程，实现区域发展战略的重要支撑。但是随着国家级经开区建设的深入推进，相关问题开始凸显，如国家级经开区管委会法律地位不明确、行政主体地位不明确、管理职能权限模糊以及有向传统体制回归的趋势等。这些问题的出现，逐渐削弱了国家级经开区原有的体制创新带来的比较优势，导致国家级经开区的发展效益不断降低。同时，党的十八届三中、四中全会都对新时期我国全面深化改革和扩大开放提出了更高的要求，国家级经开区面临的国内外形势、肩负的历史使命都在发生深刻的变化。基于此，要确保国家级经开区经济发展主战场的地位，就必须深入研究国家级经开区建设中出现的各类问题，尤其是管理体制中的制约了国家级经开区进一步健康发展的急迫问题。目前，政府相继出台了一些政策法规，学术界也推出了一些科研成果，以求规范和解决国家级经开区管理体制中的相关问题。当然，国家级经开区管理体制的改革不是从新体制向传统的旧体制的简单复归，也不是将新、旧体制完全对立起来，而是要实现在新、旧体制体制并轨基础上的改革创新，机构设置的优化改进要充分体现小政府、大社会，小机关、大服务的原则。因此，如何合理设置国家级经济技术开发区管理体制，使之更好适应和促进现代开发区的发展，是我们当下一个重要的课题。
1.3.2 研究意义。
①理论意义。
国家级经济技术开发区管理体制本身是一个综合性课题，涉及到地方经济发展、社会治理、企业管理、政府机构改革、公共服务、人文地理等众多因素。不仅是促使国民经济发展所需，而且涉及到我国的行政体制改革和机构改革问题，因而具有很重要的理论意义。
本论文在研究中，试图综合借鉴政治学、公共管理学、经济学的研究成果和研究方法，对长寿经济技术开发区管理体制问题做出理论分析、制度研究、实践研究等多角度的综合分析，较好将理论与实际紧密结合起来。既丰富了对产业集群理论、整体政府理论、府际管理理论、企业型政府理论、多中心治理理论等的研究，也有利于我们用科学的理论指导实践和推广经验，进一步制定和完善科学合理的国家级经开区管理体制，从制度上推动国家级经开区又好又快发展，以进一步推动我国工业化和城市化发展。
②实践意义。
通过研究长寿经开区管理现状问题，找出进一步完善和优化其现有管理体制的方法，一方面有助于推动长寿经开区的转型升级和长远发展，带动长寿经济社会发展，为重庆市的经济发展增添活力；另一方面可为重庆市其他国家级开发区的管理体制改革提供借鉴意义，进一步推而广之，还可为我国的国家级开发区管理体制改革提供相关的经验，有利于推动我国的国家级经开区进一步健康持续发展，继续为中国的社会经济发展增添活力。
1.4 国内外研究综述。
1.4.1 国外的相关研究。
专家学者对开发区的研究，国外的要比国内的涉及早，但是很多关注的焦点只是集中在开发区发展的经济研究方面，而对开发区管理体制的研究鲜有涉及。
目前已有的一些理论，如韦伯的产业集群理论、佩鲁的增长极理论、马歇尔的外部经济理论和克鲁格曼的空间经济理论等都是从经济学的角度奠定了开发区发展的理论基础。再比如威廉米勒的《硅谷优势》，虽然他在书中提出了创业企业的栖息地理论等许多有价值的东西，但对于管理体制的研究却提及很少。究其原因，可归结为两点，一是国外开发区的管理体制从设立之初就和其他的地方政府形式差不多，比如美国硅谷等，因此专门针对开发区管理体制的研究较少，一般都包含在地方政府的研究之中；二是新兴工业化国家如新加坡、韩国等，他们的开发区发展时间不长，有些还处于探索阶段，针对开发区管理体制的研究还未达到一定的高度。因此，现阶段我们能够查阅到的有关国外开发区管理体制研究的专著比较少。但是，运用在地方政府管理体制研究中的很多思想也在开发区管理体制研究中有所体现，这为研究我国国家级经开区的管理体制提供了宝贵的资料借鉴。
目前世界范围内，工业园区（相当于开发区）的管理体制按照管理主体的不同可分为三大类型：政府主导创办型、产学研单位引领创办型和基金会主导创办型。政府主导型主要分布在东亚、东南亚等发展中和新兴工业化国家和地区，如新加坡裕廊工业区、日本的筑波科学城等；产学研单位引领型及基金会管理型普遍用在欧美国家和地区，如英国的阿斯顿大学科技园，美国的北卡罗来纳三角研究园。第一类由政府主导创办的工业园区的管理体制为：政府设立专门的管理机构负责对工业园区统一规划、建设、管理和经营。该管理体制下，决策机构是中央政府或者地方政府，具体的管理执行机构是中央政府或者地方政府组织成立的专门机构，服务机构则有公司或者事业机构组成。第二类由产学研单位引领创办的工业园区的管理体制为：通过大学和企业合作，建立起科研和生产密切相结合的管理体制，由此又可细分为大学管理型和企业管理型。大学管理型由学校设立专门的机构对工业园区实施管理，而企业管理型一般是采取企业和大学双方组成董事会，实行经理负责制的企业管理体制，即园区日常管理和经营活动由公司经理负责，重大决策由董事会负责。第三类由基金会创办的工业园区采取的是一种综合性的管理体制，即政府、企业、银行、大学和其他机构共同承担管理职能和责任分摊，具体操作是由各方成员单位共同组建成立非盈利的法人机构—基金会作为具体执行管理业务的机构。[1] [2]。
1.4.2 国内的相关研究。
我国的开发区建设起步比国外晚，因此有关开发区的研究起步也晚，开发区管理体制的研究是随着开发区建设的深入推进，相关问题开始凸显后，政府、学术界才开始着手研究。
国内研究开发区管理体制较早和较重要的一部著作是朱永新和刘伯高等人撰写的《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》（天津人民出版社，2001 年版），该书作者认为，当前我国开发区管理体制存在许多问题，比如开发区管理机构职能定位不够规范，开发区外部管理层次多，管理机构缺乏权威性，开发区内部机构设置不合理和管理手段不充分等。这些问题大多是受中国传统行政管理体制的影响和约束形成的，它们严重制约了开发区的进一步发展。
皮黔生和王恺所著的《走出孤岛—中国经济技术开发区概论》（三联书店，2004年版）一书分析了开发区管理体制改革的困难和开发区扩张后存在的体制交融问题对开发区管理体制的影响。作者认为，开发区已经成为一个体制的孤岛,开发区管理体制与传统的管理体制会产生排异和内聚两种效应。排异效应就是两种管理体制的距离越来越远，不能相互融合，开发区作为改革开放试验田的意义不能被放大。内聚效应就是当两种管理体制的摩擦加剧，开发区会被迫回归传统管理模式，即终结于行政区。作者还认为，目前开发区的发展方向只有两个：一是退回到传统体制中，将开发区逐渐归于一般的行政区；二是若保持开发区管理体制，则要以全国人民代表大会的名义制定开发区管理法律，以法律的形式明确开发区管理体制的合法性。
闫国庆在《开发区治理》（中国社会科学出版社，2006 年版）一书中通过分析当前我国开发区管理体制上存在的问题，提出了在运行机制上应该形成事权集中、管理统一的组织领导机制，宏观管住管好、微观放开放活的减事放权机制，机构精干、办事高效的管理运行机制，建章立制、依法办事的法律保障机制。
刘敏在《新公共服务视域下我国开发区管理体制创新研究》（湖南大学，2011年）中以新公共服务为切入点，通过借鉴国外开发区管理体制成功经验，提出了要建设法治型、服务型、效率型、多元型、创新型和电子型开发区政府以解决目前开发区面临的体制复归、职能不清、社会服务职能缺位和中介组织发育不健全等问题。
栾坤在《中国开发区管理体制向行政建制转变之趋势研究》（辽宁师范大学，2013 年）中以中国开发区不是完整的行政建制，存在一定的缺陷，政区合一是开发区最优的现实选择为基本假设，从开发区行政建制视角进行论证，通过分析大连开发区的发展过程—由准政府管委会的管理体制向政区合一管理体制演化，得出了开发区管理体制未来由开发区向行政区转化的趋势。
闫飞在《我国经济开发区管理模式创新研究—以山东明水经济开发区为例》（山东大学，2012 年）中通过分析天津滨海新区经济功能主导模式、广州开发区五合一模式和青岛开发区的体制合一模式等国内三种比较成功的开发区管理体制，提出了我国开发区管理体制呈现出由经济功能区向新型行政区转型的趋势。并且这种体制转化将分两步走，第一步是单一的经济功能区向多功能区合署办公转化，第二步是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区。
开发区管理体制发展方向的研究还可在政府的相关文件中找到出处。1999 年，科技部颁发的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》中提出，国家高新技术产业开发区应当根据各地具体情况，按照精简、统一、高效的原则建立适合于社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。2002 年，科技部颁发的《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》中提出，高新区管理机构要按照精简、高效、优质的原则不断推进职能转变；改革用人制度，高新区管理机构要实行全员聘任制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，不断提高管理队伍的素质与水平。2005 年，国务院办公厅转发了商务部等部门《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》（国办发〔2005〕15 号）中指出，国家级经济技术开发区要坚持和完善精简高效的管理体制，国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能，原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。2014 年，国务院办公厅颁发的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54 号）对新时期国家级经济技术开发区的发展定位、发展方式和管理体系等方面进行了全面部署，并在推进体制机制创新方面重点突出了开发区立法、行政管理体制创新和改革等内容。意见提出，各地要因地制宜出台或修订本地区国家级经开区的地方性法规、规章，探索有条件的国家级经开区与行政区融合发展的体制机制，推动国家级经开区依法规范发展。
寇作鹏在《高新技术产业开发区国际化行政管理体制创新初探》一书中提出了针对开发区管理体制创新的建议，即加快政府管理体制改革；建立开放式的管理体制；构建行为规范化的管理体制；确立符合市场经济的管理体制和建立科学合理的评价考核体系推动高新区管理科学化。
雷霞在《我国开发区管理体制问题研究》（山东大学）中认为中国的开发区经过 20 多年的发展，形成了三种相对独立的、具有中国特色的管理体制，即政府主导型管理体制、企业主导型管理体制和政企混合型管理体制，这三种体制都区别于传统行政管理体制，在特定时期为开发区的发展提供了体制保障和推动力。但是由于开发区当前所处的政策环境、经济环境和竞争环境都发生了很大变化，原来有效的开发区管理体制开始出现与经济发展不相适应的问题。因此需要通过加强开发区法制建设、明确管理职能和权限、加强公共服务职能建设等措施，创新开发区行政管理体制。
冯冬在《北京经济技术开发区管理体制改革研究》（首都经济贸易大学，2013年）中通过新公共管理理论和弹性政府理论分析了北京经济技术开发区管理体制目前存在的问题，提出了开发区管理体制改革的核心是以政府职能分配为导向，大力发展开发区经济职能，将社会职能放权给当地政府。
农江海在《服务型政府视角下开发区管理模式创新研究—以南宁高新技术产业开发区为例》（广西大学）中通过运用新公共管理理论、制度创新理论和多中心治理理论分析和国内外开发区管理模式先进借鉴，提出了开发区管理模式要以市场化、法制化、国际化和社会化为发展趋势，以精简、效能、法制、创新、以人为本和政企、政社分开为原则，实施开发区管理体制创新改革。
郗振宇在《以政区合一为目标的开发区管理体制探索—以湖州市经济技术开发区为例》（浙江大学）探讨了开发区构建政区合一管理体制的可行性，提出了建设新型开发区服务型政府可以解决开发区目前法律地位不明、权限不足、职能不清等问题，可以将开发区体制创新与地方政府的改革结合起来，很好解决开发区经济职能与社会管理职能冲突的问题。
开发区管理体制现状及改革创新的研究也可见于政府文件。江苏省在 2014 年出台了《关于加快全省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（苏政发〔2014〕133 号），该文件提出：鼓励开发区创新行政管理体制，简放政权，科学配置职能机构，公开高新运行；开展行政审批制度改革试点，在开发区试行园区事园内办结;探索推进大型公共设施市场化运作、集中化经营等多种模式的管理运行机制，切实提高开发区社会公共服务供给效益。
综上所述，随着我国开发区队伍的不断发展壮大，其管理体制存在的问题不断凸显，针对开发区管理体制问题的各类研究著作相继出版，奠定了开发区发展建设的良好的理论研究基础。但是，这些著作大部分着眼于开发区的资讯介绍、招商经验介绍、政策汇编等，真正关注和研究开发区管理体制问题的著作却比较少，而且大部分研究流于表面，不够具体，远不能达到实际解决开发区管理体制问题的目的。为实现本课题的定性化研究和定量化研究的有机结合，本文参考了以上著作资料和国家及地方颁布的相关政策、发展报告等，研究长寿经济技术开发区管理体制问题，并通过理论联系实际的方式，提出自己的一些见解。
1.5 研究的技术路线和可行性。
1.5.1 研究方法。
根据本课题的研究需要，本文将综合采用文献研究法、比较研究法、调研研究法等多种研究方法相结合的形式，对本课题的相关问题展开研究。
文献研究法：根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。本文通过大量收集和阅读国内外有关开发区管理体制的文献，提炼相关观点，以备学习和进一步借鉴。
比较研究法：对物与物之间和人与人之间的相似性或相异程度的研究与判断的方法。本文采用比较研究法，通过比较分析国内、国外开发区不同的管理体制类型的特点、优劣势，总结成功经验，以便更好地为解决长寿经开区管理体制改革问题提供借鉴。
个案研究法：认定研究对象中的某一特定对象，加以调查分析，弄清其特点及其形成过程的一种研究方法。本文以长寿经济技术开发区为个案，目的是对长寿经开区存在的问题进行分析和解决，以为其他开发区面临的类似问题提供借鉴。
调研研究法：通过问卷、访谈等方法了解调查对象的有关咨询，加以分析来开展研究。本文通过深入访谈，收集长寿经济技术开发区管理体制方面的问题，并深入剖析产生问题的原因。
1.5.2 研究的技术路线。
①收集数据资料、分析文献：通过收集长寿经济技术开发区近年来发展现状的统计数据与资料，查阅学校图书馆、资料室及各种学术期刊网站等有关国内外开发区管理体制的相关研究文献，按照收集—分析—整理—分析的过程开展本研究。
②结合笔者日常工作收集的材料，对长寿经济技术开发区工作人员、企业和相关部门开展深入访谈调研，了解企业家、职能部门工作人员、专家以及同事对长寿经开区管理体制运行方面的看法和建议，找出长寿经开区管理体制存在的问题，并对产生问题的原因进行深入剖析。
③结合研究结论，对长寿经济技术开发区管理体制改革思路进行探讨。
④结合应用文献研究、实际调研、探讨分析的结果，撰写论文初稿。
⑤征求导师及同事和相关职能部门的意见，修正、完善初稿，完成论文定稿。
1.5.3 研究的可行性。
本论文将在我导师指导下，在几位老师和专家的帮助与指点下完成，主要依托本人由公共管理学理论学习、实际工作奠定的理论基础及研究能力。本人具备一定的调查、实证、研究能力，可完成数据资料收集任务，同时学校、学院具备各种资源数据库，使得相关数据资料，文献采集基本能实现。
1.6 论文的结构和研究的重、难点。
1.6.1 论文的结构。
全文共分六个部分：
第一部分绪论，主要对本文的研究背景、研究的目的与意义、研究的主要内容与方法、研究的技术路线、研究的重点与难点等进行简要论述。
第二部分在对国家级经济技术开发区相关概念进行界定基础上，归纳总结国内外开发区管理体制研究相关理论。
第三部分通过采取收集相关文献资料、调研访谈等方式对长寿经济技术开发区管理体制进行描述性分析，揭示长寿经济技术开发区管理体制存在的问题，并对产生问题的原因进行深入剖析。
第五部分通过国内外开发区先进管理体制学习，探讨长寿经济技术开发区管理体制改进与创新建议。
第六部分根据以上研究，得出本文结论。
1.6.2 研究的重点、难点。
①研究的重点：全面把握国内外开发区管理体制研究的理论成果，确保在全面了解现有研究的前提下作出更有学术价值的研究；结合长寿经开区管理体制情况，对当下我国的开发区管理体制基本情况进行实证分析，确保研究既有说服力，又有可参考性。
②研究的难点：根据当前长寿经济技术开发区运行情况，分析管理体制方面存在的问题；根据现阶段长寿经济技术开发区发展所面临的问题提出切实可行的解决措施。
返回本篇论文导航。