关于税权划分问题的研究报告_税与权
容提要适应社会主义市场济体制和分税制财政体制建设要我国99年进行工商税制改革提出了统税法公平税简化税制合理分权指导思想。
其合理分权思想相对传统集税权而言是巨进步和折。
税权划分段理论研究基础上对我国近年税权划分方面存系列重要问题进行了研究并提出了进步完善我国税权划分若干政策建议。
关键词税权税权划分税收立法税制改革、税权划分般理论所谓税权是指税收管理辖权。
其容包括两方面是国与居民税权关系。
对国说要处理权力与责任关系。
我国税权是人民权力但它由国代表人民行使所以税权又是国权力即国拥有取得税收权力但国必须起提供满足居民公共要商品和责任。
对居民说要处理权利与义关系也就是说居民必须履行依法纳税义也要有要国提供公共要商品和及监督税款使用权利。
二是国机构与国机构税权关系即税收立法、执法、司法权国机构配置所谓合理分权主要是指这些权力国机构合理划分问题。
人们研究税权问题主要是研究方面课题研究重则是二方面。
国机构设立专门立法、执法与司法部门历了漫长历史程它是封建贵族与君主矛盾加剧特别是产阶级登记上政治舞台才出现。
提出三权分立、分权制衡学说是法国夏尔。
路易。
孟德斯鸠。
这位产阶级革命理论奠基者《论法精神》说如人人或是由重要人物、贵族或平民组成机关行使这三种权力即制定法律权、执行公共议权和裁判私人犯罪或诉讼权则切便都完了。
他分权制衡思想被人类历史上早两部成宪法即787年美国宪法和79年法国宪法所接受。
继美法分权制衡思想被许多产阶级国所接受并成宪法条重要原则。
三权分立、分权制衡制比集三权君主身封建皇权制无疑是很进步。
英国3世纪初其他封建专制国样君主满足其私欲或筹措战争费用可以任定征税。
这种情况引起了新兴市民阶级强烈不满他们没有代表则无税召下开展了顽强斗争。
5年英国国王约翰被迫签署《由宪》实际上是限制英王征税等权力、保护贵族利益宪。
宪规定国王不得随征收税金或英金如征收必须召开会议。
征全国公。
这样就把征税立法权力由国王手分立到了会议手。
这些规定被产阶级作论证国会地位和国会监督政府财政状况法律根据。
西方国由存、不利益集团、存多党制和两院制因强调三权分立强调相监督总说是适应它们政治济体制和传统习惯要。
但是这种政治体制也存不少问题。
因分强调三权分立往往使国重问题策上相掣肘久拖不。
我国98年宪法规定切权力属人民。
而人民根利益是致因不能搞三权分立政治体制。
但是也要设置立法、执法和司法等国机构。
设立这些机构是了更地实现国政治济等职能避免重策失误。
应当指出这些国机构地位不是并列按照宪法规定代表人民行使国权力机关是全国人民代表会和地方各级人民代表会。
国行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表会产生对它责受它监督。
税收立法、执法、司法权税收立法权是基原创性权力因而也是税权划分和合理分权核心容;税收行政执法权是量常行使税权;税收司法权则是正确实施税法和依法行政有力保证。
国机构税权划分有纵向与横向区别所谓纵向划分是指税收立法、执法和司法权央与地方国机构划分这种划分遵循统领导分级管理和调动央与地方两积极性原则;所谓横向划分是指税权级国机构立法、执法与司法部门划分遵循相制约相对独立原则。
总说国定期税权分配是期国济体制、政治体制、济发展水平、法治水平等诸多因素综合作用结。
因国确定国税权分配模式不仅应借鉴别国先进验而且尤其应考虑国具体国情。
二、我国税权划分存问题()我国税权纵向划分上存问题我国税权纵向分配主要体现税收立法权集权模式。
实行集权模式有利国有效实施宏观调控和全国提高国能力但我国现行税权纵向划分尚存以下三突出问题、税权划分缺乏稳定规则法治化水平较高国税权纵向分配般通宪法予以明确规定或至少由高立法机构通基法律予以规而我国税权纵向划分直没有统、稳定规则。
其实际划分是由央政府即国院通颁布行政法规加以规定。
种处理方式使得税权划分程成央与地方博弈程从而使集权放权收权循环变得不可避免。
、税收立法权分集央我国宪法规定省、治区、直辖市人及其常委会不宪法、法律和行政法规相抵触前提下可以制定地方性税收法规。
但实际操作这项规定并实现。
例如国院国发(993)85件规定央税、共享税以及地方税立法权都要集央;国发(993)90件规定央税和全国统实行地方税立法权集央等等。
按照这些规定要目前几乎所有地方税种税法、条例及其实施细则都是由央制定与颁发只是把屠宰税、筵席税某些税权(如是否征收及征收额)下划由地方定。
地方税其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集央地方不再拥有这权限。
换句话说地方制定税收法规实际上是不允许地方税收立法权有名无实这是合理分权要着重问题。
因实行分税制要害不是分钱而是分权。
3、地方越权、滥权现象严重我国当前分税制财政体制下虽然央税与地方税已致明确地方税征收管理权也基上下划到地方级但税权高集状况尚打破由引致直接就是各地越权、滥权现象直不断其主要表现有是地方政府滥用收费权。
地方缺乏必要税权、地方税收入满足不了地方财政支出、地方财政收支矛盾日益突出情况下地方正门不通走旁门没有税权就滥用收费权且收费规模日益膨胀。
二是地方领导以权代法、以言代法现象广存。
99年我国实行新税制对税机关分设了国税和地税两征收系统并实行垂直领导税收管理权限更加集。
据统计998年税收执法检共出与国税法不涉税件03份其地方党政部门或其他部门件08份占95%受税收立法权集以及地方利益驱动不少地方领导对待税收问题上往往以言代法、以权代法或擅变通国税法或越权减免税或违规批准缓税。
(二)我国税权横向划分上存问题、税收立法权横向划分上存问题所谓税收立法权是指国权力机关依据法定权限和程序制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规权力。
按照我国现行宪法规定全国人制定基法律、除基法律外其他法律由全国人常委会制定国院有权根据宪法和法律行政法规;国院各部委根据法律和国院行政法规部门权限制定部门规。
但实际情况是我国税收立法权基上是由行政系统责这主要体现我国绝多数税收法律法规不是由国院直接拟定颁布就是由财政部或税总局拟定而以国院批形式颁布税法释或细则颁布则往往授权财政部和税总局。
98年授权立法则占很比重。
我国现行税法由高立法机关即全国人民代表会及其常委会通只有三部税收法律其他则多是由国院或由全国人常委会授权国院制定税收条例。
横向如全国人常委会授权国院制定税收条例;纵向如全国人常委会授权广东、福建省人常委会制定济特区有关条例。
授权立法不论横向还是纵向其围、目和有效都应有严格规定避免被授权机关越权。
98年全国人常委会作出《关授权国院改革工商税制发布有关税收条例(草案)试行定》我国开了授权立法先河。
国院据相继制定了0多税种暂行条例财政部和税总局则制定了相应实施细则和量部门规。
授权立法顺应了税收我国国民济重要地位重新确立以征税种类量增加而税法具有很强专业性且济体制、税制都处不断地变化尚定型等实际情况要但是授权立法也存些问题。
是授权围。
目前我国现行税法除《华人民共和国人所得税法》、《华人民共和国外商投企业和外国企业所得税法》和《华人民共和国税收征收管理法》是由立法机关制定以外其余都是国院根据授权制定税收条例。
二是这些税收条例执行长没有及上升法律。
这样就降低了税法人们特别是外商心目严肃性和权威性。
我国税收立法权横向划分上存另问题是财税机关实际上拥有部分立法权。
其表现是财税机关有对税收行政法规和税收法律作扩或缩释裁量权。
、税收行政执法权划分方面存问题税收行政执法权是指行政机关按照税法规定进行税收征收管理权力。
具体包括税款征收权、税收稽权、税收处罚权、税收行政复议裁权等其核心心权力是税款征收权。
当前存主要问题是()税收征管主体权限交叉。
99年进行财税体制改革虽然对国、地税局职权围进行了分工但地方税征管权限划分上仍存些问题从税款征收权看国税局与地税局征管权限交叉部分属地方税收入如体税收、集贸税收及涉外税收地方税收等仍由国税局征收使地方政府无法对属级收入充分行使管辖权;征税权与其他执法权相脱节;对95%以上体户采取定额征税办法执法上难免有些弹性由产生地税、国税矛盾难以协调;地税部门只对单纯缴纳地方税纳税人具有税登记权而对既缴纳增值税又缴纳地方税人没有税登记权从而造成征税权与管理权脱节使地方税机构难以有效地控制地方税;对普通发票管理按流税归属划分造成了地税部门对所管多数纳税人没有发票管理权失了以票管税有效手段。
()税收执法权缺乏应有保障。
由相关法律没有规定有关部门税执法应承担法律责任放义从而导致税收执法权行使阻力极。
狭义上指审判机关即法院按照法定程序和权限审理、判及执行税收案件权力而广义上还包括公安机关对涉案件刑事侦权检察机关起诉权及司法行政部门(如监狱)执行权等。
税收司法权合理划分和正确行使可以税部门依法行政提供有力保证。
目前税收司法权方面存主要问题是()公安机关行使税收(刑事)司法权具有定局限性。
当前公安机关办理涉税刑事案件主要税部门移送若公安机关认证据不足则退回税机关。
检察机关审起诉和人民法院审理涉税刑事案件则而。
而目前责侦案悠扬公安部门存不熟悉税收业和办案费不足等问题因税机关移送公安机关涉税案件往往是久拖不甚至以证据不足等理由退回税机关。
由我国税机关缺乏与司法机关税收司法权上适当分权从而办案程常出现司法机关有权无力、税机关有力无权局面。
具体说我国现行《税收征收管理法》赋予税机关对偷逃税者权力实际执法检被单位拒不提供相关帐册与情况下税机关不能到被单位生产营场所、办公场地进行虽然可以录音、录像但只是局限纳税人生产营场地公开录音录像从而加了打击偷税者难直接影响税检质量和执法效。
该法实施6年多基层税机关普遍感到履行税检困难重重纳税人、扣缴义人常刁难、阻挠、拒绝税检拒绝开启可能存放偷欠骗税帐簿、记帐凭证、报表和有关保险箱、抽屉等。
尽管《税收征收管理法》重视税检用专和9条款规定了税检容但问题只是规定了纳税人、扣缴义人必须接受税机关依法进行检如实反映情况提供有关不得拒绝、隐瞒等容但对纳税人、扣缴义人旦拒绝税检应承担什么样法律责任税机关具有什么样权力则没有作出明确规定。
三、完善我国税权划分建议()清理宪法相抵触税权划分规定由政治、济和历史原因我国税权划分方面制定些带法律性质规定存宪法精神相抵触问题。
977年国院发布《关税收管理体制规定》说凡属国税收政策改变税法颁布和实施税种开征和停征税目增减和税率调整都由国院统规定;国院国发(993)85件规定央税、共享税以及地方税立法权都要集央;国发(993)90件规定央税和全国统实行地方税立法权集央。
按照宪法规定全国人及其常委会先例国立法权。
这里由国院规定立法权事项显然不妥。
根据以上情况我们建议对税权划分方面有关规定加以清理凡宪法相抵触应予以废止。
考虑到现税收立法权存央集权多与地方滥用权力问题将地方税权扩有可能还会利用这些权力搞地方保护主义影响社会主义市场济健康发展因建议宪法对各级立法机构税收立法权限和原则加以规定。
(二)赋予地方定税收立法权我国是单制国又是世界上发展国迫切要央政府集财力进行有效地宏观济调控以实现政治济稳定;另方面我国幅员辽阔地区济发展不平衡各地情况判别很也要进行适当分权逐步建立完善地方税体系。
因从总体上看我国税收立法权划分应建立起以央立法主、省级立法辅两极立法相辅相成立法格局。
答案应是肯定。
是赋予地方适税权有利促使地方因地制宜地积极箱子某些税收政策措施挖掘税潜力改善财政状况促进地方济发展也有助央主管部门集精力管政方针。
三是适分权有利增强税收法律适应性如有些税种适当下放给地方有利地方因地制宜地开辟新税并全国统立法难以适应地方实际情况矛盾。
按照上述思路我们认除了可将那些保证全国政令和税收政策统维护全国统市场和公平竞争地方税税收立法权集央外可将其余部地方税税种税收立法权限作如下划分()税较普遍税基不易产生地区移且对宏观济影响较税种以及涉及维护地方基础设施税种如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、牲畜交易税、城市维护建设税等央只责制定这些税种基税法其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方。
()税零星分散纳税环节不易掌握征收成且对宏观济不发生直接影响税种如契税、屠宰税、筵席税等全部立法权下放给地方。
(3)地方国机构还可以结合当地济优势对具有地方性特税开征新税种并制定具体征税办法但要报上级机关备案。
(三)逐步缩授权立法围国立法地位、效力和形式高规性、权威性强但立法程序相对复杂立法周期较长对形势变化适应性较低。
而授权立法地位、效力和形式较低规性、权威性较弱稳定性差但立法针对性强效快、周期短具有较弹性和灵活性。
就目前我国法治建设总体情况看税收立法应以立法机关立法核心授权立法辅助尽量避免税收立法低层次化。
()凡有关税收法律基原则、通用条款、税机关及纳税人权利、义、税收立法权限、税收行政执法等有关基和共容可以通税收基法规由全国人立法。
()凡全国性税种立法权包括全部央税、共享税和部分全国围普遍征收地方税其税法制定、颁布实施和修改、补充、废止权属全国人及其常委会。
(3)其些全国性税种全国人及其常委会授权可先由国院以条例或暂行条例形式发布试行但要规定试行期限(比如5年)试行期要充分进行立法调研并尽快由全国人上升法律。
()国院有制定税法实施细则、增减别税目和调整别税率及对税法行政释权(5)省级人民代表会及其常委会责部分地方性税收法规制定、颁布、实施释、调整并可根据法律规定由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。
(6)国院财税主管部门了贯彻执行税法和税收行政法规有权制定规和定行政释权。
(四)加强各级国税、地税机关税收行政执法方面密切系与协作应从法律上明确规定除海关外税机关是税收行政执法唯合法机关其他单位和人没有税收执法权应严格贯彻收支两条线原则将财政部门税收征管职能划归税部门农业四税交由地税部门征管实现机构合理财政收支职能配置。
要建立统领导、相独立、各具特国税、地税两套征管机构国税、地税部门执法权限严格执行各征各税、收入归属与征收管理相致原则。
税收管辖权方面应通法律确立国税与地税机关明确权限围使国税机关与地税机关税收管辖权方面相协调;严格按照税法规定对纳税人进行属地管辖建立健全级别管辖取消对涉外企业、高新技术企业等纳税人进行专属管辖。
税收稽权方面国税、地税机关行使税收稽权要严格依照法定程序其法定职责围对纳税人进行税收稽不得超越职权或相推诿。
了提高征管效率减少征管漏洞国税、地税机关税收行政权划分清晰基础上对交叉征收管理涉及问题应逐步建立四项制是建立合办公日制定期研究和处理对共纳税人征管问题;二是建立信息传递交流制充分利用计算机络建立健全信息交流程序实现两部门信息及、完整、规、科学地共享;三是交流纳税人检系制对共纳税人稽结要及通报对重稽案件和稽行可以统入场、步稽以提高稽效率、降低稽成;四是建立共税法宣传组织工作机构以维护税法统性提高宣传、教育声势和力。
(五)赋予税机关定税收司法权应税机关成立税警察机构行使定税收司法权。
这样做理由是税机关有熟悉财会、税法等专业人才对处偷税、制作贩卖假发票等违法犯罪案件轻车熟路较公安机关更能有放矢地明纳税人涉税犯罪具体事实。
二是税机关警察机构办理涉税型事案件具有便利条件。
如税机关具有型事司法权就无将涉税案件移送给有利无力办理涉税案件公安机关从而可以提高办案效率。
实践证明赋予海关定型事司法权对加打击走私力减少关税流失起到了十分重要作用。
理赋予税机关定型司法权税机关部设立税警察机构可以有效打击涉税型事案件减少税收流失。
而且设立税警察机构只是赋予税机关定税收司法权并没有分割现有公安机关侦权仅仅是相对缩了公安机关受案围并不影响我国当前司法权力结构和司法体系完整性。
(六)完善财政移支付制划分税权与划分财力有密切关系所以划分税权与分配财力应统筹考虑。
由各地济发展不平衡收支差异很所以即使税权划分很合理也不能保证各地收支都平衡。
因实现合理划分税权还必须有配套措施其主要是完善财政移支付制。