中国税权重构的法律思考（一）

【摘要】税权是分税制财政管理体制法的核心。我国于1994年实行分税制财政体制,对税权进行了配置,但从多年运作的情况看,这种税权配置存在不少。就税权的重构作了一些初步探讨,并建议赋予地方以适当的税收立法权,合理划分税种,使地方政府的事权与财权相统一。

tax right is the key of financial system of law of the system of tax allocation. China implemented the financial system of the allocation in 1994, disposed the tax right, but seen from situation operated for many years ,many questions exist. This article construct and make some discussion again by tax right on China,propose and entrust to place with the proper tax revenue legislative right , and divide the tax category properly, make the duties and reponsbilities of the local government conform with ownesr of property.

【正文】 　　在七届全国人大第四次会议通过的《国民和十年规划和第八个五年计划纲要》中,“统一税政,集中税权,公平税负”的原则被提出来用以指导新一轮税制改革,“税权”一词初次在立法文件中出现。虽然法学界对何谓税权有不同看法,但从狭义上来说,税权主要包括税收立法权、税收征管权和收益分配权[1]。一个合理的税权结构,对于规范中央和地方政府之间的利益分配关系以及实现事权与财权的统一,具有积极意义。需指出的是,我国始于1994年的分税制财政体制尽管取得了一些成效,但在实际运作中仍存在不少问题,需作进一步深入探讨完善。以下本文拟就我国税权的重构作些探讨。

一、中国税权的现状、存在的问题及其原因。

1.在税收立法方面,《国务院关于实行分税制财政管理的决定》明确规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和平等竞争”。据此规定,税收立法权高度集中于中央,地方无税收立法权。由此确立了我国高度集中的税收立法体制。

第一,税收立法权高度集中于中央,在一定程度上体现了我国税权高度集中、中央统揽全局的合理要求,对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用[2]。但在统一税法、集中税权时,忽视了授予地方税收立法权。这突出地表现为我国目前几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布,地方原则上无立法权。税收立法权的过度集中,一是使地方政府不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税,了地方政府开辟税源,组织财政收入的积极性,也制约了地方税制结构的灵活性和多样性,造成各地区间的苦乐不均。二是地方对于分权的客观需要导致了地方政府的越权行为,扰乱了分配秩序。例如近年来,地方政府在财政困难且没有税收立法权的情况下,为了弥补财政缺口,不得不动用行政手段,以收费的形式来集中收入。而地方政府对税收立法权的这种变通,不仅引发了目前收费膨胀、分配秩序混乱的局面,而且也弱化了经济管理中的法制约束及税法统一。三是一些地方政府基于财政收入的考虑,往往对国税的征收、入库进行不正当干预,两税“混级混库”事件也由此而生。