当前人民调解制度研究的缺陷
【内容提要】本文通过对当前法学界有关人民调解制度的研究的梳理，详细阐述了人民调解性质、人民调解组织、人民调解协议效力、人民调解与其他纠纷解决方式衔接、人民调解发展中存在问题，进而提出简单评价并指出当前研究存在的缺陷。
【关键词】人民调解制度研究缺陷 一、研究概况 随着建设有中国特色的社会主义制度的推进，中国法学研究正悄然孕育着从单纯介绍、移植国外的“引进法学”到发掘中国问题、契合本土资源的“地方性法学”的转型。
作为被誉为“东方经验”的人民调解制度，以其在预防和解决纠纷、构筑和谐稳定方面的独特功能，也因此而获得了更多的青睐。
自2002年以来，截至2008年12月1日，在中国知网（CNKI）的“中国重要报纸全文数据库”、“中国学术期刊网络出版总库”和“中国重要会议论文全文数据库”中以“人民调解”为题进行搜索，共获取数据1768条，其中，司法部主办的《中国司法》杂志、司法部基层工作指导司主办的《人民调解》杂志成为实务工作者宣传人民调解、交流调解经验、公布理论成果的重要窗口（前者数据为71条，后者数据为382条）。
此外，为了交流学术研究成果，促进人民调解立法工作，2006年4月13日至14日，司法部基层工作指导司在京组织召开了人民调解理论研究课题收题报告会暨《人民调解法》立法专家论证会，形成了《人民调解法专家建议稿草案》，为进一步的研究奠定了基础。
二、人民调解制度主要研究内容 （一）人民调解制度的基本理论 目前对于人民调解制度性质的论述不多。
有学者将人民调解制度置于促进社会和谐的纠纷解决机制框架下予以研究，揭示了人民调解作为解纷机制的本质②。
另有学者对人民调解组织的法律地位进行了较为细致的梳理，认为人民调解制度从宪法中的“附属型纠纷解决机制”逐渐向独立的纠纷解决机制迈进，并在某种程度上游离于或超越《宪法》的设定，渐成司法制度体系的范畴③。
在人民调解与传统民间调解的关系上，立法上仅有人民调解用以“调解民间纠纷”之类语焉不详的描述。
有学者因之并未对人民调解与民间调解进行划分，直接冠以“民间调解”的字样④。
亦有学者认为人民调解与传统调解在性质、权威来源、目的、方法、结果上均有较大的不同⑤。
更有学者进一步认为，通过人民调解的中介性作用，打通了传统的法秩序二元构造，可能有助于形成生活领域中的习惯和国家法之间的循环体系，产生自治性秩序⑥。
这种观点也被学者衍生出类似的理论。
如有观点认为人民调解制度是属于国家与社会共同参与的“第三领域”纠纷解决机制，是国家权力和社会非正式权力的中间地带⑦。
但国家与社会、国家法与习惯法截然两立的范式对立，可能会遮蔽现实中存在的非同质互渗；同时，类似“第三领域”等概念存在的争议也削弱了人民调解制度性质定位的科学性。
在人民调解基本理论的研究上，跨学科研究可谓是个中亮点，海外学者在其中贡献甚伟。
从文化解释的进路上，有观点认为调解制度是儒家“无讼”文化的产物，即使在现代意识形态上与传统存在重大差别，但对调解的偏好仍然具有文化意义上的延续性⑧。
但有学者从功能主义的研究路径对这种文化解释提出了商榷，认为调解的政治功能在某种意义上超出其解纷的社会功能，这源于中国的传统调解制度缺乏一种严格的保护个人权利的法律技术⑨。
这种观点被功能路径的其他研究所质疑。
也有学者通过“以机构为中心”的考察得出，调解的制度化使其解纷意义上的社会功能逐渐取代了其政治功能，这与中国社会的变迁和发展相关⑩。
总体上看，由于突破了体制桎梏，基于成熟的社会学、政治学理论和法治国家的经验，海外学者的视野显得更为广阔，研究也别开生面，但他们普遍是以混同了行政调解、法院调解、人民调解甚或民间调解的调解制度作为研究核心，其研究的精确性尚待加强；此外，在文化比较上，海外学者尚存有明显的“以西方为参照系”之思路。
学者从成本收益角度将人民调解制度与诉讼制度进行了比较，得出前者在某些纠纷处理上较优的结论（11）。
这种研究将量化考察引入人民调解的研究中，令人耳目一新，但量化考察的科学性、精确性尚待进一步探索。
需要指出的是，在关于人民调解制度性质的研究中，很多学者过于强调“乡土社会”“乡村结构”等法律边缘性环境中人民调解制度的价值。
故亦有学者指出，对于浸润着本土资源的方法与逻辑，已经越来越被要求给予“同情式的理解”。
该学者以人民调解改革中被称赞的“陵县经验”为例，指出诸如此类权力联合作战的模式是藉乡土经验之名以强制性侵吞了人民调解制度本身的合意性（12）。
这种思考很有意义。
过于强调人民调解的乡土特色或中国经验也许会造成某种意义上的矫枉过正——过于渲染人民调解制度的保守色彩，降低其在现代化法治环境中的话语交往能力和发展能力。
（二）人民调解组织 在关于人民调解组织性质的讨论中，存在有三种倾向：第一种是结合目前一些新兴的调解组织，如乡镇、街道人民调解委员会，区域性、行业性人民调解委员会已经不是在村（居）民委员会这样的自治组织下设立的，而是在乡镇、街道政府组织下设立的调解组织；人民调解委员会的委员也不再经村（居）民代表大会选举产生，而是由乡镇、街道司法所聘任产生。
所以这些新兴的调解组织在性质上已经突破了群众自治性质，加之其财政支持来源于政府，因此建议将人民调解组织的性质由“自治性”的群众组织改为“自律性”的公益组织；第二种是将之改为社会性自治组织，用社会组织取代群众组织扩大了人民调解组织的覆盖面，不仅包含了传统意义上的人民调解组织，还包含了乡镇、街道、区域性、行业性、专业性的调解组织，同时也为其它调解组织的出现留有了空间。
调解员不仅有德高望重的长者，还包括社会各界人士，志愿者等；第三种是坚持其群众性自治组织的法律定位（13）。
尽管观点不一，但在人民调解组织须与行政化、公职化色彩剥离但仍保持司法、行政上的指导方面大体一致。
由于很多地方出现了多级的人民调解组织的网络构造：居（村）调委会、街镇调委会（或调解中心）、区以上联合调委会，故也有学者主张，目前广泛存在的镇甚至以上级别的调解组织常常呈现一种“政府中的综合性纠纷解决办公室”的景象，不如干脆将其列入政府隶属下的调解组织，负责处理基层调解委员会上交的疑难案件和重大案件，建立自治和行政的二元人民调解机制（14）。
但这种二元机制可能会使人民调解混淆于行政调解，违背了人民调解制度的本质，使其功能和价值受到贬损。
在调解范围上，有民事赔偿案件说、民间纠纷说、类司法说（凡是司法能够解决的内容均可由人民调解如刑事轻伤案件等）、民事纠纷说之争。
反对者分别认为，“民事赔偿案件说”和“民事纠纷说”缩小了人民调解的范围，而“民间纠纷说”有不确定之嫌，“类司法说”则有混淆司法调解和人民调解的不严谨倾向（15）。
但也有学者抛弃对范围的抽象论证，对人民调解介入群体性纠纷等具体纠纷中的功用进行了有益的探讨（16）；在资金获取方式上，有学者指出由政府出资购买调解服务的财政支出模式，坚持人民调解机构不应自行收费，这也是域外民间调解组织的惯例（17）；在人员配置上，学者普遍主张调解人员的专业化，一方面通过培训、学习等方式提高目前调解人员的素质，一方面聘任具有法律知识的人员作为专职调解员，但就人民调解员是否实现职业化的问题上，有学者提出了担心加重基层尤其是农村负担的忧虑（18）；在人民调解机构的具体设置上，结合中国实践，学者以建立“调解网络”的方式归纳出人民调解组织的类型：在垂直方向上以社区人民调解委员会为基础，建立居委会之下的信息员或者调解员（调解小组）和居委会之上的乡镇街道调委会；在水平方向上，在一些行业、部门设置专业调委会，同时加强与法院、公安机关和信访等解纷机构的联动，以“联合接待室”、“驻法院工作室”、“司法信访联动中心”等机构形式拓展人民调解的功能（19）。
值得关注的是出现于上海等发达城市的“人民调解工作室”，如杨伯寿工作室，李琴工作室等。
这些工作室一般设于街道，有专业化的调解人员，调解成功率较高，同时兼具解决信访、法律咨询服务等功能，是人民调解组织机构改革中的新举措。
但亦有学者观察到该类工作室是利用政府提供的各项资源的“准科层化机构”，在盘活人民调解功能的同时，也将传统的人民调解边缘化（20）。
更有学者直接指出，这些机构具有行政或准司法的权力背景，因此备受青睐，而这恰好与人民调解的民间性、自治性构成内在的冲突（21）。
（三）调解协议的效力 最高人民法院的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质。
但学者在肯定其意义的基础上，仍然对此提出了质疑。
有学者从争议对象、撤销后果、管辖法院、生效要件等方面提出人民调解协议与民事合同的区别，并结合我国台湾地区乡镇公所调解书具有经法院核定后同判决同等效力的立法例，认为通过立法设定审核程序使人民调解协议获得执行力是一种妥当的选择（22）。
也有学者从调解协议与合同在显失公平认定上的差别、其他和解协议是否可认为具有合同效力的冲突、可能造成涉及诉讼上和解内容的重复起诉、再次调解的尴尬等方面指出赋予调解协议合同效力所引发的问题，认为仅是一种权宜之策，应通过人民调解立法确认人民调解协议的效力，法院只负责确认该种效力（23）。
以上学者的质疑有一定道理，但都没有从正面回答人民调解协议的法律效力究竟为何，对法院如何审查（即确认程序）、审查什么内容也语焉不详。
也有学者认为赋予调解协议直接的执行力，不符合人民调解的现实状况。
人民调解协议具有民事合同性质符合国情，但应认定其法律约束力较普通合同更强为宜。
可以通过明确救济方式、区分城乡调解协议效力等途径来保障人民调解协议的合同效力之实现（24）。
另外，在肯定人民调解协议具有合同性质的基础上，结合调解协议是由第三方介入订立的特征，有学者指出，应建立第三人胁迫救济制度以实现调解协议的效力（25）。
这些讨论丰富并细化了调解协议效力研究的内容，为立法提供了可资参考的意见。
（四）人民调解制度与其他纠纷解决机制之间的衔接 人民调解制度是诸多纠纷解决机制中的一环，因此，研究者也对人民调解制度与其它解纷机制的衔接进行了探讨。
首先是“诉调对接”的机制，从广义上而言，这既包括人民调解与诉讼的对接，也包括人民调解与司法调解的对接。
人民调解介入方式主要有：1.在法院设立人民调解工作室、综合调解办公室、人民调解窗口等常驻机构进行调解；2.由法院委托较为专业化的人民调解组织（如街道设立的人民调解工作室等）进行立案前或诉讼中的调解。
根据人民调解结果，法院进行是否继续诉讼或者调解的选择，必要时在诉讼或调解中邀请人民调解员参与诉讼过程甚至作为人民陪审员。
在“诉调对接”的地方试点改革中，对于婚姻家庭案件、小额债务、邻里间的损害赔偿案件等，当事人向法院起诉的，在征得当事人同意后，法院委托人民调解组织先行调解，或者法院立案后，征得当事人同意，委托人民调解组织先行调解的，称为“诉前人民调解前置”。
对这一制度创新，实务界积极响应，如北京市具体化了联席会议、调解员指导员等九项工作制度（26）。
杭州市则从完善通报备案、联合考评等制度措施和加强诉前劝导、履约通知等规范操作的层面对这一制度进行了细化（27）。
武汉市东、西湖区法院建立了“特邀诉讼协调员”制度（28）。
但亦有学者对“诉前人民调解前置”提出了质疑：域外相关诉前调解是司法功能的延伸，其调解组织是被司法权威化了的机构，与我国人民调解组织的性质不同，不可盲目借鉴；人民调解诉前前置与司法调解前置没有本质区别；人民调解员素质偏低的现状难以承担这种重任；带有强制或半强制化的前置调解有侵犯当事人程序选择权之嫌（29）。
此外，在创立“大调解”格局的改革呼声中，学者及实务工作者也对各项调解机制的衔接进行了研究。
有学者较为详细地列举了“司法行政或准司法大调解模式”、“枫桥经验”、“南通市的’大调解’及诉调对接”、“河北石家庄市’三位一体’模式”、“北京怀柔区’三调对接’模式”等经验（30），目前研究也主要是从经验中总结行政调解、司法调解与人民调解的衔接方式，人民调解与劳动仲裁调解的衔接方式，区域性、专业性、矛盾多发性纠纷中人民调解的介入方式等模式和规则，这无疑有益于现实中大量纠纷解决需求的供给，也是人民调解嵌入社会纠纷解决机制中拓展其功能空间的良机。
但“大调解”格局本身的过渡性质和政府主导策略，可能会导致人民调解一方面超出其能力范围发挥作用，另一方面或混同或亦步亦趋于行政、司法调解的阴影之下，影响其功能发挥。
已经有学者就如“陵县经验”的大调解模式发表了类似观点（31）。
另外，从经验材料中汲取的知识具有微观性、地方性等特征，在一定程度上缺乏统一的宏观指导意义。
（五）人民调解制度发展存在的问题及其解决 学者普遍认为，目前人民调解在整体上较以前呈现萎缩状态，其存在的问题主要有：1.新类型民间纠纷的出现，人民调解组织感到力不从心；2.人民调解员素质偏低，调解组织发展不平衡；3.地方财政对人民调解支持往往不够，导致调解运行捉襟见肘；4.没有单独《人民调解法》的立法支撑，调解组织性质、调解范围、调解协议效力等始终都面临模糊和困惑；5.现代化法治强调司法解决，且司法自身也有重调解之倾向，导致人民调解的纠纷解决方式受到冲击。
针对如上问题，学者提出的对策主要有：1.通过培训、选举和聘任相结合、专业化、加强行政、司法指导等方式提高人民调解员素质，提高人民调解的解纷能力和适应能力；2.加强财政保障，以政府购买或者“以奖代补”等方式增加对人民调解制度的投入；3.尽快制定《人民调解法》，使调解范围、调解协议效力等有据可依；4.协调各种纠纷机制之间的关系，以“诉调对接”等方式建立有机联系的纠纷解决体系，使人民调解摆脱孤军奋战或被蚕食的现状（32）。
在立法问题上尚存有一些争议。
目前立法方案有三种选择：人民调解法的单行立法方案、“综合”《调解法》立法方案、《人民调解法》配合规定其他类型调解的专门法或程序法方案。
究竟以何为基本框架，尚待进一步探讨（33）。
有学者还提出在调解立法中区分基层村（居）委会的人民调解组织和乡镇一级调解组织（包括各地设立的调解中心、法律服务热线等组织），对后者做出特殊规定，例如对乡镇调解的人员、程序、调解协议的正规性等方面提出更高的要求，同时提升其效力，通过司法审查或备案使其具有强制执行的效力等（34）。
这种区分有无必要，是否会导致背离人民调解制度和人民调解组织的性质，是否会产生如基层萎缩、恶化竞争态势等问题还有待进一步研究。
三、简单评价 通过对近年来关于人民调解制度的回溯，可以看出，人民调解制度的知识生产在数量上呈较快增长之势，一些基本问题如人民调解及人民调解组织的性质、人民调解立法等均得到较以往更为深入的讨论；在研究方法上注重实证方法的引入，许多学术成果均以样本考察、分析的方式得出结论，甚至许多成果本身就是实务部门工作者经验的归纳和总结，这使得理论研究避免堕入“纸上谈兵”的清议之中；在关于人民调解制度的理论上也有所创新，如国家和社会理论的引入，多学科研究方法的形成等。