行政公诉 [初论行政公诉创制与发展]
【摘要】行政公诉是种检察官针对侵犯公共利益违法行政行而提起诉讼类型从国外行政公诉发展程看这种诉讼所以由检察官提起是基其公益代表人角色定位;行政公诉能够弥补传统行政诉讼仅仅由利害关系人发动局限从而更有利公共利益维护;这制也填补了审判权监督行政权不告不理空白有利检察权配合审判权以实现对行政权监督。
【关键词】行政公诉;公共利益(公益);检察官;监督当公共利益受到侵犯由公民人以其弱势力提起行政公益诉讼与强政府公力相对抗而寻救济这公力救济不发达背景下还情有可原但当检察官作公共利益代表人势力发展到足够强其就应当作维护公益、控制约束政府行主导力量。
深入考察国外行政公诉制不难发现这制基检察官公益代表人身份而产生它弥补了传统行政诉讼对公共利益保护不力缺陷并强化了检察权、司法权对行政权监督。
、检察官定位公益代表人催生行政公诉检察制从诞生发展至今不国检察制都有其身特质但其社会公益代表、法律守护人身份和客观超然地位却是致这陆法系国表现得尤明显。
检察官般客观立场追案件事实真相审案件并进行诉讼兼顾方方面面利益处利益衡量枢地位。
检察官有客观、立、全面维护公共利益义是社会正义探者、追寻者和实现者也是公共利益终弘扬者。
检察官产生伊始是国王利益代言人但随其发展逐渐演变国和公共利益代表人。
法国是现代义上检察制发地3世纪以法国国王设立代理人职位代理国王办理私人事并可以代表国王法院提起民事诉讼随着刑罚观念发展和王权扩张国王代理官开始参与追诉并逐渐扩其追诉权围。
到法国革命初期上述国王代理官已演变公益代表人即检察官成国官员种刑事案件审理独占了公诉权以国公诉人身份对罪犯提起诉讼并且有指挥监督预审法官和执行判权限责维持公共秩序维护公共利益。
[]法语检察官词rrr其法就出前述国王代理官(rrrr)。
正如这法所表示那样rrr不仅指追诉官而且也指公益代表人。
从公元3世纪开始英王开始派律师代替他起诉。
6年国王律师更名总检察长设置国王辩护人55年国王辩护人更名副总检察长。
世界多数国相继建立了己检察制但品质上都具有了国公诉人和公益代表人身份定位。
德国检察官居法看守人地位具有实现并维持法治国历史性、社会性义。
[3]沙皇俄国检察官甚至被称沙皇眼睛是国诉讼代表也是法律守护神。
从检察制起和发展上看无论是英美法系国还是陆法系国都把维护国利益、公共利益作检察官核心价值理念。
正如美国辛普森案辩护律师德肖维茨所说他们(指检察官)代表是法律与秩序、他们代表受害者与人民或者州政府、他们抗诉罪人至少部分情况下是这样。
他们是公仆;他们真理与天使那边。
我们到尽管检察官早是国王(演变国)民事利益代理人但是其得到迅速发展并终确立国权力结构国和公共利益代言人地位还是得益检察官刑事领域发挥重要作用。
但由检察机关不是这种公诉权所有人因不能像民事诉讼原告那样任处分它而是得客观公正立场上进行行使。
检察官发现被告人不应当起诉就不应提起控诉;已提起控诉有错误检察官就应当通撤回、追加或变更起诉等方式予以更正。
检察官客观公正维护公共利益陆法国不待言即使英美法国也有很实现。
如英国普通法判例和律师行守则规定检察官不能不惜代价地谋胜诉。
控方律师对被告人有公正义并应当公正行事。
英国法官阿沃瑞先生指出检察官不应当追不利被告人裁他们应该进入协助实现正义执法者角色。
英国现行《律师行守则》规定控方律师不应当千方计地试图获得定罪他不应当把己视方当事人出庭。
他应当公正无偏地向法庭展现构成控诉案件全部事实并应当案可能出现所有法律问题上协助法庭。
加拿检察官不是律师而是司法官员他有客观公正行事义。
[5]加拿高法院兰德法官指出刑事诉讼目不是获得定罪而是陪审团面前提出检察官考虑与被控罪犯容相关可信证据。
检察官有责任保证所有因素可获得性法律证据被提出它应被施加其合法力量而被坚定地执行但它也必须被公平地执行。
检察官角色排除了任何赢和输观其功能不是像民事诉讼带有较人责任性色彩其所肩而是种公众责任。
他们应怀着种对司法程序正直、严肃、公正坚固信念而有效执行。
[6]3检察官公益代表人角色贯穿刑事、民事和行政诉讼领域成构建行政公诉动力。
尽管国外检察官主要刑事领域发挥作用但其从都没有放弃民事、行政领域维护公共利益功能民事公诉、行政公诉就是检察官维护被侵害公益法定形式。
尤其是进入现代以涉及国和公共利益纠纷案件空前地增多背景下国位与社会位思潮开始超越人位主义传统思想体现到民事和行政诉讼环节人权利治思想开始和公序良俗原则相结合相应地检察官维护公益方面地位和作用开始加强。
检察官作高法律秩序和道德代表者些国民事、行政诉讼领域已发挥作用将更加广泛和深入地保护公共利益而尚介入民事、行政诉讼国也开始逐步建立涉及国利益和公共利益民事公诉和行政公诉制。
截止目前世界上很多数国法律都有检察机关提起或者参与民事、行政诉讼条款。
例如美国、英国、法国、德国、日、利、俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、波兰、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、蒙古、越南、朝鲜、鲁、比利、希腊、瑞、瑞士、澳利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国都法律或判例规定有检察机关提起或参与民事、行政诉讼容。
[7]二、行政公诉弥补行政诉讼制缺陷行政诉讼产生给民众救济渠道旦受人民委托从事公共事政府反侵犯公民合法权利人民就可以诉诸法院要司法对行政违法行予以审判。
这里面存利益权衡也是场力量博弈。
民众可以多程上把行政行告上法庭使己合法权益得到救济又不影响政府高效有序地履行政府职能。
这就产生了行政诉讼原告格问题这围体现行政权与司法权利益衡结。
如英国行政法初认法院可以驳回早阶段就能看出司法复审申请人根没有利害关系或没有足够利害关系案件以便防止管闲事者、狂热者和其他恶作剧者滥用。
[8]法院还认不对救济进行限制法院将会被诉讼所淹没并且没有人权利争议各方当事人也不能把案件辩论进行美。
[9]早期立法者认不对原告格进行限制话那么就会妨碍行政机关工作削弱行政效率。
[0]这阶段行政诉讼原告格上规定比较严格法律上利害关系理论是这期主流学说学说以权利是否受到侵害作判断人是否享有排除违法行政请权根据。
法国行政法通说认可以肯定起诉人与被诉行政行利害关系是原告格真正容。
[]明治期日行政诉讼法将原告格限定由行政厅违法处分其权利受到损毁者。
将权利直接损害与否作行政诉讼原告格判断标准其缺陷是十分明显尤其不适应民权张扬和公共利益增加当今社会发展趋势也忽略了检察官国权力结构具有公共利益代表人重要作用。
随人们逐渐认识到作公法行政法倘若限制公民权利受到侵害才起诉不仅混淆公法关系和私法关系性质而且分束缚法院对公共机构违法行监督不合现代行政法发展趋势。
[]英国法官也认识到法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系居民到位置以便防止政府部不法行否则没有人能有格反对这种不法行。
[3]是977年英国高法院规则修改53命令3条规则5款规定申请司法审起诉格如下申请司法审必须根据法院规则得到高等法院。
[]这规定代表着利益受到影响标准开始行政诉讼萌芽并逐渐稳脚跟。
美国、日等国也相继做出调整美国行政法上任何方面都没有有关原告格方面法律变化迅速。
近几年原告格栏杆降低了。
十年通行严格限制原告格观念让位了代而起是正发展观念日益频繁地打开了司法复审行政行门[5]根据国会法律原告格标准原告须受到侵害或不利影响即原告须利害关系当事人。
原告格标准是受不利影响即以利益围标准。
根据该标准当事人利益不要是法律特别规定或特别保护利益只要有可能主张处法律规定或调整利益围这种利益受到侵害就可请司法保护。
[6]这种调整使得和违法行政行没有直接利害关系公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼原那种行政诉讼受案围狭隘、原告格限制严局面得到改善没有直接利害关系人公共利益开始走入行政诉讼救济视野。
行政公诉制从无到有从弱到壮从别到普及这发展历程显示出公民对公共利益保护觉醒弥补了传统行政诉讼对公共利益受损漠不关心制缺陷使公共利益开始得到公力有效保护。
西方国行政公诉制十分重要有国甚至是种启动行政公益诉讼唯渠道有是种前置程序有则是检察官、公民、非政府组织可启动行政公益诉讼。
英国检察总长垄断了对公共利益保护民众只有通向检察总长申请检察总长才能对侵害公益违法行政行提起诉讼。
英国检察总长提起行政公诉对公共利益保护十分宽泛虽然978年《法院规则》有这样规定起诉权验证方法是申请人必须是与申请有关问题上有充分利益这看似与以往对原告格限制并无差异规定却由法官对则案例所作说明与释使得该条款对英国行政公诉围规定拓宽了。
丹宁法官通英国国会议员布莱克先生案例加以说明布莱克先生跑到英国上诉法院说某街区许多商店都出售色情物而警察局处理案件有拖延出对其孩子关心他欲起诉警察局要他们采取行动而警察局长以其没有充分利益由反对起诉。
但是丹宁法官认如公共权力机构犯了误用权力罪谁可以法院起诉?布莱克先生是伦敦市民他妻子是纳税人他儿子可能因看色情物而受不良影响如他没有充分利益那么伦敦任何其他公民也就没有这种利益每有责任感公民都有权利确保法律得到实施这身就是他确保法律得到实施而要法院颁发调卷令、训令充分利益。
[7]即使是私人检察长制盛行而导致公民提起行政公益诉讼极发达美国检察官提起行政公诉仍然是极其重要乃至某些法律规定首要选择。
007年月日美国邦高法院以五比四结对马萨诸塞等州诉国环保署案作出裁裁原告格成立。
案原告是马萨诸塞州、加州等十余州政府检察官连地球友、绿色和平等十环保组织起诉国环保署汽车尾气排放管制上不作。
邦高法院四位保守派法官反对见也集原告起诉格上原告不是直接受伤害者不具备起诉格。
邦高法院多数见认定马萨诸塞州清洁空气立法和管制由邦环保署不作而受到伤害因马萨诸塞州是具备起诉格。
而0多原告组织只要有被认定具备起诉格案就能成立。
是案不存起诉格障碍高法院作出了对原告有利裁定案胜诉被称美国近年重要对环保问题影响案件。
三、行政公诉重监督行政权行政权是国权力具主动性部分与公民关系也直接。
切有权力人都容易滥用权力。
随着国对社会生活全面介入公民权利遭受行政权不法侵害实属难免。
面对强行政权若缺少完善司法救济渠道对公民合法权利保护和对行政权滥用控制都是不可能做到。
因然法思想以以权力制约权力始终被看着监督和控制公权力极其有效手段。
现代国检察官作公共利益代表人介入行政公益诉讼更加有利公共利益保护更重要是这制改变了只有人提出行政诉讼以人弱力量对抗作出违法行政行强政府力量不对称局面而由检察官出面作公力部门对抗政府违法行政行这样取得效将更佳。
检察机关提起行政公诉根义不仅仅对法院监督而更主要是对政府活动监督。
行政公诉英国也被称以公法名义保护私权诉指检察总长阻止某种违法别人要禁止令或宣告令或请这两种救济而提起诉讼。
根据英国行政法规定检察长职责是保护国和公共利益保护国和公共利益检察长有责任代表公共利益监督行政机关行并提起诉讼。
如公共机构超越了议会法律授予它权力围但是没有对任何人造成损害也不会立刻发生危害或者造成不可挽回只有检察官才能代表国向法院起诉法律授权给予检察官以防止该公共当局越权。
特别救济不仅是了私人利益而且是了公共利益而存它是公法制核心。
[9]司法实践总检察长有权参加涉及到公共权利和利益并受到颁布训诫令或宣誓保护行政诉讼案件;检察官参加法院审理有关选举权案件;总检察长有权参加因公共机构越权行而损害公民权益和社会公共利益行政诉讼案件;总检察长对公民告发行政诉讼案件核实以可以授权公民以总检察长名义提起行政诉讼。
美国了监督行政权又不至因司法权滥用而影响行政权法律规定不存行政违法纠纷候国会不能授权任何人提起诉讼以定法律是否违宪或官吏行是否越权。
但是出现官吏违法行了制止这种违法行国会可以授权公共官吏例如检察总长主张公共利益提起诉讼这就美国检察官量参与涉及公益行政诉讼奠定了基础。
美国行政公诉多以总检察长名义提起总检察长是美国政府、各州政府首席法律官员是邦政府和州政府机构及立法机关法律顾问和公共利益代表。
美国法8卷58条款明确规定邦总检察长可参与争议他认美国利益要他参与以及认美国感兴趣任何民事或行政案件。
高法院判例也确定了些重要原则如无论什么候被指控行影响到整国利益涉及到宪法要关心国事或涉及到国有确保全体公民平等权利义等邦总检察长都有权提起民事、行政甚至刑事诉讼。
[0]这规定美国反欺骗法、反垄断法和环境保护法都有具体体现而且制定了相应规程序。
[]陆法系国检察官通参与行政诉讼、上诉等方式监督违背公益违法行政行。
尽管德国早建立行政公诉制9世纪末德国巴伐利亚邦行政法院设立检察官责对政府活动违法行提起行政公诉。
[]但现代德国检察官直接提起行政公诉制演变检察官参与行政诉讼实现对行政权监督。
德国《行政法院法》35条款规定邦行政法院设有名检察官维护公益该检察官可以参与邦行政法院任何诉讼。
但不包含纪律惩罚审判庭案件以及军事审判庭案件。
对行政法院违背公益判不论原、被告是否参与诉讼检察官有权径提起上诉要变更。
[3]该法36条款又规定根据州政府法规规定准则高等行政法院或行政法院各设名公益代表人可般或就特定案件授权该代表代表州或州机关。
德国邦行政法院检察官作公共利益代表人尽管不能提起诉讼但可以参与诉讼他们任维护国和州公共利益。
到目前止德国有巴登腾堡州、拜恩州等七州运用授权设立了公益代表人。
[]根据我国台湾学者蔡志方先生考证德国公益代表人职责主要包括四项协助法院适用法律确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律精神、辅助法官、弥补法院验不足、担保法院办案不疏忽;诉讼程序代表众即代表沉默多数从法律秩序维护方面保护众法律利益;减轻法院担协助法院迅速审理案件避免因思虑不周致浪费程序;对机关提供各项法律情报与咨询见。
[5]法国检察机关有权参与所有行政诉讼案件行政法官对行政案件审理、判前可先进行次审。
而且由行政法院及行政机关争议件都由其交检察机关因而得以了全部行政诉讼案件情。
检察官行政法院有权对诉讼案件实质性问题和法律问题进行全面审提出己独立见对判结发生重影响。
[6]3以前苏代表社会主义国检察制除具备行政公诉权外对行政行还拥有深入和广泛般监督权。
这些国检察机关定位法律监督机关即列宁所揭示检察权其职能是广泛是实行包括刑事、民事和行政全面法律监督属种广泛、普遍法律监督权。
[7]对行政行般监督权也是社会主义检察制特色检察机关有权对行政行合法性实行监督对违法行政行直接向行政机关或其上级机关提出抗议要纠正。
如前南斯拉夫法律规定如某项行政行违反法律检察长有权提起行政争议诉讼程序如检察长发现违宪性或违法性案件他有权向南斯拉夫宪法法院提起关评定合宪性和合法性诉讼。
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