我国基层协商民主的可持续性问题研究
摘要我国基层协商民主实践彰显出了巨生命力呈现出不发展模式和丰富多彩样态。
但由考核监督机制缺位、政府制供给不足和社会组织能力缺乏基层协商民主面临着定发展困境。
只有建立起考评和监督长效机制完善科学化层制设计不断提升社会组织能力和公共理性才能保证我国基层协商民主长期、健康、可持续发展。
关键词基层;协商民主;可持续图分类6献标识码编009538（00）0008协商民主概念首先出现西方980年美国学者约瑟夫·毕塞特首次提出“协商民主”词寓公共利益立场上公民通由、平等和理性协商达成共识并赋予立法和策以合法性程[]。
协商民主提出缘克由民主弱要由民主侧重选举民主然而实际运作选举功能仅仅是选出“政治精英”难以保证精英策程依然代表民。
基上述原因有学者认只有创造种除了选举外能持续支持公民政治参与制才能保存民主生活[]。
协商民主更加强调理性思考、地位平等、对话和参与是对由民主种矫正和超越。
种观认西方政治学历史悠久验丰富国协商民主是对西方学术精华吸收尤其受哈贝马斯00年华学术演讲启发批专学者开始深入挖掘国外相关理论和实践验协商民主理论才逐渐进入了人们视野并因地制宜产生了各种实践样态[3]。
另种观认国特色社会主义协商民主缘国重视协商化传统是对国优秀传统化继承。
国古以就倡导“和”而“不”强调基多样性上和谐[]。
除了党际协商外国共产党特别重与民协商早抗战期就确立了群众路线坚持群众路线是党革命和建设制胜法宝这充分体现了民主核心要义。
当代社会处型期各种社会矛盾涌现基层协商民主有利提高政府治理能力、提升政策合法性、缓社会矛盾、降低社会治理风险、社会治理困境。
综上所述西方和国协商民主涵上有所不前者更强调民主程序上规性以及对权力监督和制衡者则突出了民主效能和可治理性[5]。
但是我们依然可以发现协商民主国萌芽和生长是“外生”和“”两种力量共作用结。
程西方协商民主程序进行了土化化而国协商政治传统进行了制化化两者化结融合成国特色社会主义协商民主。
协商民主既然是民主种模式参与主体应该是“民”与“民”近距离接触基层必然具有运作协商民主天然优势[6]。
我国历史上受通讯、交通和地方势力等因素制约形成了“王权不下县”统治格局。
当代国对基层定义沿用了这思路《关加强社会主义协商民主建设见》明确了基层协商民主围发生基层行政区划层次上协商民主例如县（区）乡镇（街道）或行政村（社区）协商民主等。
、我国基层协商民主发展现状十多年国基层协商民主实践发展如火如荼民情恳谈会、参与式预算、策咨询委员会、居民论坛、村民会、听证会和评议会等形式不胜枚举。
通对这些实践发展脉络梳理我们可以将它们分成两类以浙江温岭代表基层协商民主先行者遵循了“先实践制化”发展路径它们先历了“对话型民主恳谈”、“策型民主恳谈”和“参与式预算”三阶段并引入了国外协商式民调等科学方法使协商程更加专业化和科学化[7]。
深圳市突破传统闭门协商方式利用现有协商制平台进行基层拓展和嵌入并创办了社会各方参与协商平台——“委员议事厅”把协商平台放到广场上、搬到市民将人协商、政协协商与基层协商紧密地结合起[8]。
通“摸着石头河”他们实践不断总结验教训以带面推动整区域创新发展成功实现了“操控式”协商和“象征性”协商向“授权式”协商和“真协商”变使协商民主真正民所用[9]。
洞察与参考钟我国基层协商民主可持续性问题研究沿海地区示下西部地区也顺应代要根据党央件精神快速反应和部署走出了条“制先行、以制促实践”生长路径。
党央顶层设计这种发展模式指明了方向例如党十八报告要“推进协商民主广泛、多层、制化发展”“积极开展基层民主协商”[0]。
05年共央《关加强社会主义协商民主建设见》指出“要建立健全基层协商民主建设协调动机制稳步开展基层协商更人民群众实际困难和问题及化矛盾纠纷促进社会和谐稳定”。
党十九报告明确指出“有事商量众人事情由众人商量是人民民主真谛”[]3738。
这些件阐明了基层协商民主地位和重要作用央件精神引领下这些地方根据地实际情况探出了适合己发展道路。
四川省彭州市根据央精神从0年起连续出台了关“协商对话制”系列通知和件并以选区“三镇社区”作开展社会协商对话试又逐渐完善了“三级协商对话平台”和“四项运行机制”等制规有力地推动了辖区协商民主广泛、多层、制化发展[]。
位国西部贫困地区云南盐津县响应党央召了应对县乡财政体制改革压力选择了让群众参与乡镇财政预算方式监督和约束乡镇政府扩张财政权力旨使脱离了县管乡财政能真正民所用。
县委县政府积极引领推动项工作成立了“乡镇群众参与预算改革领导组”并认真学习了温岭参与式预算民主恳谈验庙坝镇和豆沙镇建立了以“代表推选、民主恳谈、项目评议、编制预算”為主要容公民参与预算改革试[3]。
这些生动案例彰显了我国基层协商民主发展良势头和发展潜力其他国和地区贡献了丰富实践验。
位外国学者赞叹“当下国有着十分丰富协商民主实例它们远比世界其他地区多得多民众践行着”[]。
二、基层协商民主可持续性问题目前国基层协商民主多半还是以问题导向或围绕某问题而开展或实现政公开而部署有助缓型期社会各种矛盾实现社会公平正义有利国民主政治深入发展和基层治理现代化是趋势。
但是只有实现基层协商民主可持续发展才能实现社会长治久安才有望使制身从工具理性上升到价值理性进而嵌现代社会生活而不仅仅是实现“善治”种途径。
但是就目前情况看基层协商民主发展还面临着些困境对其可持续性预期尚存疑虑。
主要表现以下几方面（）基层协商民主动力机制不足国基层协商民主是党和政府主导下开展县及以下各级政府事实上是基层协商民主主要供给主体因而也应当是基层协商民主制设计者与实践推进者。
但连年“晋升锦标赛”各级政府关都聚焦济发展、重基础设施建设、产业调整、生态保护、扶贫攻坚等济显眼事项。
县政府作地级市政府行政下级然优先考虑贯彻落实市政府分任这些任使县政府不堪重分身乏术缺乏足够动机和精力关基层协商民主或社会治理等问题。
上而下激励机制缺乏和下而上监督机制缺失使得基层协商民主发展动力完全取领导者主观能动性。
事实上国多数地区缺乏与温岭样推进基层协商民主长期规划和心即使省各地区制供给能力也有很差距。
（二）基层协商民主制化供给不足党十九报告强调要“加强协商民主制建设形成完整制程序和参与实践保证人民日常政治生活有广泛持续深入参与权利”[]38。
国协商民主是种以党和政府主导嵌入式生长民主模式因而高仰赖政府制性供给[5]。
央级政府考虑到各地方差异只能出台指导性见和整体性原则难以确定议题代表遴选议事规则策评估和反馈等细节上作出具体规定。
而行政末梢村或社区级协商民主执行标准又呈现出杂乱无形态或突出某环节忽视另环节或实践标准不明确。
地方上系统性规划和原则性标准缺失严重损害了协商民主可持续性并造成了基层协商民主实践标准模糊性。
例如相邻两村庄代表选择事项上标准相甚远村庄强调民主性对参与协商各类人群都有比例要;另村庄则以专业性由只是粗略规定了“++”①①是村委成员名是人或政协委员名是其他群众人数。
等固定选取代表方式。
有些社区规定协商前两天必须公示议题便参与者消化信息和参与讨论;而地方其他社区习惯预先定议题事先安排提问和回答提问题人也是事先安排。
策程讨论程序要不参与者平等性也因地方差异而不。
些地方领导片面听取部分人见只讨论表面问题关键性问题被拒门外或者事先安排参与者只说领导想听更有甚者策话语权被政府官员、族势力等强势人群所垄断策程只是增加策结合法性种手段。
外制供给不足还造成了协商民主“泛化”将协商民主视筐稍微贴边都往里装。
有些地方领导认协商民主是髦眼便将些基层实践稍加包装就对外推销使其成对外宣传亮。
这种做法不仅导致协商民主核心要义被稀释精髓被扭曲也拉低了基层协商民主标准导致协商民主乱象丛生可持续性减弱。
（三）社会组织能力和公共理性尚成熟西方国认强公共领域是协商民主重要前提只有强公共领域才能对国策形成实质性影响。
前已提到国协商民主是种以党和政府主导嵌入式生长民主模式然而没有良土壤环境再强主导力量也难以独成功毕竟基层协商民主是以基层民众主要体制。
农村改革开放城市化进程鼓舞了批青壮年进城工部分农村学生毕业也不愿返乡。
即使新形势下有些年轻人愿回农村搞生态农业建设这些人占比仍然不是很高。
农村留守主要是妇孺和老人部分村民参与公共事协商能力欠缺乡村治理呈现低水平循环态势。
众多外人口使得城市人口结构日益复杂而人口流动性增强又加剧了人们不安全感人与人猜疑和隔阂与日俱增。
费孝通所说“熟人社会”已被现代化进程打破了不职业、不背景人居住起形成了马赛克化城市加了组织难。
社区协商议事会多是老志和退休人员组织和参与年轻人缺乏对社区归属感和责任感认只要不影响生活社区其他公共事与己无关。
这些都是与协商民主精神相背离没有块土壤基层协商民主就难以持续旺盛地生长。
三、推动基层协商民主可持续发展建议上述三问题是阻碍基层协商民主可持续发展主要因素其动力机制问题是关键制化问题是核心组织问题是根。
当前只有雨绸缪着力这三问题才能促进基层协商民主长期、可持续、健康发展。
（）建立起基层协商民主效能考评和监督长效机制推动基层领导干部树立和强化协商民主理念和识充分认识基层协商民主对改革发展稳定重要义将基层协商民主与群众路线有效衔接增强基层政权人民群众、防化矛盾冲突能力。
定期对协商策各环节进行民测评将基层协商民主工作纳入基层统战工作目标考核畴与领导及相关干部考核挂钩使推进协商民主成基层政府普遍志。
强化协商民主监督机制通电视、络、报纸、住宅区公告栏等追踪并督促协商结执行情况。
有条件可以建立基层人代表、政協委员和民主党派络机制就人民群众共关心问题展开合调研提升基层协商策分量与质量使协商民主会成基层政府策信息使协商民主制化种“路径依赖”。
建立健全推动基层协商民主激励机制增加其基层治理分量引导基层领导干部有识、有愿推进基层协商民主建设。
（二）强化层制设计建立科学化基层协商民主机制制建设身就具有根性、全局性和长期性作用基层协商民主要可持续发展就要以程序建设抓手以制建设基础。
制建设首先要进行层级定位不层级政府应出台与其管辖围相适应制。
央对基层协商民主已进行顶层设计阐述了协商基准则和路径但由各地济、化、社会发展状况千差万别不可能从国层面出台统协商细则;社区和村级虽然便拟定详细议事规则和机制但又散乱和多样缺乏可以遵循统标准不具有可持续性。
但是制化必须要有明确程序和规作支撑因现亟加强是层设计——根据地方质性程以基层县或乡单位就协商具体形式、机制等作出具体规定。
具体说质性较强地方可以县（区）单位异质性较强地方可进步下沉层级考虑以乡（街道）单位对协商民主程序和原则进行统筹规划。
这是介顶层和基层更合适层制规划层级方面层设计可以避免推进协商民主愿和心政府层级传递上发生衰减;另方面层设计可以实现定地域统部署和规划而不是泛泛而谈层设计拟定就可以往下层层部署。
以县（区）例县级可以建立县委责社会协商系会议乡（街道）级可以建立乡党委领导乡镇（街道）协商会议村（社区）级则建立村党支责村民（社区）议事会。
乡（街道）起着承上启下作用每月固定组织面向各村（社区）集体接待开展专题调研、视察等活动积极收集和反映社情民将各方面见、要加以汇集、综合及反馈给县（区）党委、政府。
上下级官方和非官方协商渠道可以实现衔接和动例如浙江温岭参与式预算环节是镇人代表旁听抽样产生村民代表协商;二环节是村民代表旁听镇人协商会议从而将人制与协商民主有效地衔接起[5]。
通这种层级式动布局可以打开区域基层协商“盘棋”局面减轻村（社区）级进行协商民主探和创新压力消除别领导留而导致人走政息顾虑有利基层协商民主整体性、协调性和持续性发展。
制建设重工作规则明晰化以便我们“有规可循依规办事”。
处我们以“协商代表选择”这环节例探层设计方案。
鉴、场地、可操作性等原因社会协商很难全民参与只能挑选定比例代表。
挑选方式主要有种种是推选推选参与者方式具有较强代表性能限保证参与效能般都是从利益相关者推选具有定威望或参政能力人。
二种是抽签抽签是古希腊城邦民主操作办法体现了充分民主性但是由基层社会公众素质和参与能力差异较抽签方式存着明显专业性不足问题因抽签只适用事协商不适用重项目协商。
三种是邀请专业人士这要根据每不议题而定可以辖区寻相关专业人士也可以邀请业界专。
四种是指定人员例如社区主任村党支人代表政协委员等这就保证了党和政府对协商议事领导以及人代表、政协委员职能发挥。
从上述分类我们发现协商代表选择要根据协商目标不民主性和专业性作出权衡。
有学者认可以将协商按照目标分畅通民表达、缓干群矛盾回应型协商化社区纠纷、培养社区治治型协商和提高策科学性和合法性咨询型协商[6]。
也有学者更进步将协商类型细分策性、执行型、调处型、监管型[7]。
上表只是从维进行了统计以期对其他地方层设计有所启示。
现实协商代表选择还要考虑党派、民族、宗教、阶层、性别、社会贤达等比例。
外对指定代表应有上限规定例如村（社区）、组干部以及各类委员总和不能超30%。
通科学技术促进科学策和制优化。
了更加科学合理高效地达成协商共识可以采用定技术手段例如数据技术运用。
数据技术因其规模性、动态性和预测性特可以运用基层协商各环节从而优化协商制[8]。
首先可以通数据规模性特掌握议题方方面面信息实现协商主体信息对称。
数据可以把“条数据”重组成“块数据”协商各方信息获取提供了捷径。
例如老旧房屋拆迁议题每拆迁户现住房面积拆迁住房情况补助款项拆迁对区环境改善情况以及节能减排方面效能数据都可以再现视觉上直观印象比协商双方凭空争论显然更有说力这定程上可以缓和协商氛围降低协商难提升协商效率。
其次利用数据动态性跟踪策结执行建立起动态管理、修正和监督机制强化协商民主性。
例如对基建金筹集、拨付和分配情况监督、对项目进展与绩效评估。
利用数据前瞻性可以分析现状、预测形势和调整措施增加协商策科学性。
通科学预判可以避免重复投与浪费也可以根据对项目前期测评定是否继续投入调整或撤销以加强协商策科学性。
数据追踪不仅可以优化制缩了政府部门由裁量空建立起腐败预警机制提升金使用效率确保金准确落到项目上还可以强化民众主体识调动民众积极性增强协商民主可持续性。
（三）强化社会组织能力和公共理性培育奥·唐奈指出民主不仅仅是政治体制问题也是国和公民及公民关系模式问题除了培育政治公民它也培育有责任感公民和完善监督体系[9]。
国历史和国情定了国与社会力量不对等社会常处弱势地位缺乏发展和壮土壤。
新期可以从以下两条路径寻办法可以通治理单元缩培育社会组织能力和公共理性。
前面提到社区或村级人际冷漠协商愿低下社会相对匮乏这可以尝试通治理层级下移——“微治理”。
那么区或者村组人们取向是否会趋呢？答案是肯定这些微单元是城市细胞是城市居民集居住、生活基社会单元是实现基层治更加理想体。
这些居民至少有着更相利益和诉著名济学奥尔森曾探讨了集体行动组织问题提出了著名集体行动理论。
当人无法单独增进利益而又不可缺少这些利益人们就会尝试组成集团[]。
区或村组不仅是地缘共体更是产权共体和生活共体因而有着天然组织动力例如些社区存着“区停车难、环境卫生乱”问题而另些区又存“邻里关系淡、违建管理弱”等病症这些都是区成员共关心切身利益问题。
把区成员动员起让他们以治形式参与到共事处理就能加深彼络消彼陌生感。
除以外“微单元”还可以开展各种志愿行动主题竞赛和体活动等以丰富业余生活培育社会。
可见“微治理”所产生社会可以产生示效应有利更高层级和更单元组织能力和公共理性培育。
该区06年尝试将治层级定位区并以区单位成立了业主委员会创新社区治新支、新路径。
业主委员会以产权依托是有生命力平台。
它组建使区业主有了表达诉平台和协商渠道区管理有了实施主体我管理我目标得到很实现。
区居民不断提升技防水平有效防传销、吸毒等不良组织入侵。
业主委员会常利用周末和节假日组织区开展各类体活动和主题宣传活动深受区居民评。
该区创新处还业主委员会上创建了“业主委员会合会”这是民政局登记社团组织街道通业主委员会合会对辖区各区业主委员会进行管理开启了政府拨付居民治金通道进步理顺了各种治组织关系。
些流动人口房屋租赁者由不属业主畴以往常常被隔离业主委员会协商平台外业主委员会合会创建扩了参与主体使这部分“非业主”区人员也加入到“微治理”行列。
业主委员会和业主委员会合会民众提供了切实可行交流平台不仅了“公里”治理问题还培育了强社会进而促进社会组织能力和公共理性提升[]。
如说“微治理”是块状结构培育模式那么社会组织就是链条式培育方法这根链条会吸引具有相兴趣爱或倡导相社会价值人聚拢起。
社会组织可以聚集弱者力量促进共利益作人们沟通交往平台它也有利公共理性培育。
发达国社会组织历了长期发展已渐趋成熟并形成政府参与下社会主导治理模式。
例如英国著名社會组织监督基金会（r rv ）是纯粹民组织它英国社会有盛名。
该基金会代表成员是从各业界竞选产生代表非常广泛覆盖各行各业。
基金会运作模式主要是协商立法。
协商主体包括政社多方如伦敦警察厅、政部、络提供商协会、安全络基金会、伦敦交流平台等政府部门和社会组织。
协商主体和程确保了所通事项都是被政社各方所接受由民律和法治识较强基金会通规都能得到严格遵守和执行。
相比下我国社会组织发展迟缓尤其是城乡社区类社会组织成长远远跟不上社会治理。
鉴国国情现价段国应强化社会组织成长组织和机制建设从人才培养、金配套、容拓展、政府购买社会、奖惩制等方面建立社会组织扶持保障机制促进社会组织发育和成熟。
总如能建立起考评和监督长效机制、完善科学化层制设计基础上不断提升社会组织能力和公共理性就能有效地健全协商制丰富协商形式拓宽协商渠道确保我国基层协商民主可持续发展。
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