金融控股公司监管中的行政法问题研究
内容摘要：金融控股公司在世界范围内快速发展，成为一种国际性的潮流。我国也开始了组建金融控股公司的尝试，在中国现有的分业监管模式下,如何对这一新兴的融银行、证券、信托、保险和实业为一体的集团公司进行有效的监管，成为监管当局要解决的重要问题。本文试图在行政法的框架下对我国的金融控股公司的监管问题作一法律分析，从对金融控股公司的监管——监管主体、监管行为、行政救济、司法审查——来探讨我国金融控股公司监管的问题，本文认为，应在分业监管的模式下增设设立专门的行政监管主体，实施综合监管。
; A Study on Regulation of Financial Holding Company under Administrative Laws。
; Abstract: Financial holding company boasts a worldwide rapid development in recent years and has become an international trend. China also starts trying to establish financial holding company. But a key problem for current regulation agencies is, in China’s present separated regulation mode, how to effectively regulate an emerging type of Group Company, which is integrity of banking, securities, trust, insurance and industry. By analyzing the legal problems in the field of financial market regulation and based on the theory of administrative laws, this essay studies the regulation of financial holding company in respect of regulation agency, regulation conduct, administrative remedy and judicial review. The views held in this essay are specialized administrative regulation agency should be established and comprehensive regulation should be implemented.
; Key words: Financial Holding Company、Regulation Agency、Administrative Remedy。
; 随着经济和金融的日益全球化，金融机构加强了跨行业、跨国界的收购、合并，以及金融机构的多样化经营。金融公司控股化在世界各国迅速发展，金融控股公司已经成为一种国际性的潮流。我国在严格的分业经营、分业监管体制下，已经存在若干不同模式的金融控股公司。如中信集团、光大集团都具有金融控股公司的性质，四大国有商业银行也积极向投资银行方向发展，同时，外资银行也开始购买国内银行的股份，成为国内银行的持股公司。虽然目前金融控股公司处于起始阶段，对金融市场的影响还不明显，但随着金融控股公司的迅速发展，其对金融市场及金融秩序的影响将日益显著。因此如何对金融控股公司进行有效监管，是金融监管当局要解决的重要问题。
; 巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合发布的《多元化金融集团监管最终文件》中对金融控股公司做了如下的定义：在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模的提供服务的金融集团，同时每类业务的资本要求不同。金融控股公司作为融银行、证券、保险、信托为一体的金融集团，受到严格的金融监管。金融业监管是指金融主管机关依法利用行政权利对金融机构和金融活动实施规制和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称。①金融监管权的行使是国家行政权在金融领域的运用与实施，其监管权的取得必须经国家依法授权。
; 美国《1999年金融服务现代化法》创造了“金融控股公司（FHC）”这一新的法律范畴，行成了以美联储、金融监管局、证券交易委员会及州保险厅组成的多元的行政监管主体。由美联储作为主行政监管主体实施对金融控股公司整体的监管，同时由金融监理局等银行监管机构、证券交易委员会和州保险厅分别对金融控股公司下属的银行、证券公司、保险公司等子公司实行分业监管，采取了综合监管与分业监管相结合的模式。
; 日本国会在1997年6月颁布的《金融监督厅设置法》中明确了对金融控股公司监管采取统一监管模式，即对金融控股公司及其子公司的监管都由一个综合的金融监管部门负责，其行政监管主体是单一的，即金融厅。金融厅的主要职责是检查监督民营金融机构，并采取早期纠正措施。也就是说，对于日本的金融控股公司，无论其下设多少银行、证券、保险子公司，其行政监管主体只有金融厅一家。②。
; 英国金融监管一元化改革后于1997年成立了单一的行政监管主体——“英国金融服务监管局”，该机构集原有的对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、等各种金融服务监管机构的功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业实行统一监管。目前英国没有监管金融控股公司的相关法律及专门的行政监管主体，而是根据监管的原则，对金融控股集团公司下属各金融子公司进行监管，集团内凡是得到英国金融服务监管局的经营许可而从事金融业务的子公司，一律接受英国金融服务监管局的监管。
; 2004年6月中国银监会、中国证监会、中国保监会三家金融监管机构联合公布了监管分工合作备忘录，提出坚持分业经营、分业监管的原则。对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构；对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。因此我国对金融控股公司的行政监管主体有三家，即中国银监会、中国证监会、中国保监会。其监管权的取得都有相应的法律依据。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。《中华人民共和国证券法》第七条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。《中华人民共和国保险法》第九条规定，国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理。
我国现行的这种由三家行政监管主体分业监管的模式对融银行、证券、保险、信托为一体的混业经营的金融控股公司的监管存在模糊监管的风险。一是分业监管格局不能完全覆盖金融控股公司的业务范围，实业控股公司游离于金融监管之外，存在监管真空。金融控股公司本身拥有的趋利弊害的天性，可能会导致其采取规避监管的行为，建立一种阻力最小的监管模式。例如，他们会将不受监管（或受监管程度较低）的公司作为控股公司以此规避监管，这一行为势必增加各行政监管主体对相关机构监管的困难。二是三家行政监管主体都直属国务院，一般只对金融控股公司的子公司进行监管，没有一家专门的监管机构对金融控股母公司实施专业监管，协调各行政监管主体的监管目标，以至造成了对一行为的监管，或者监管各方都对此不承担责任，或者相互争夺监管权，如果金融控股公司发生风险，确定由谁做出最后的裁决存在一定的现实困难。三是我国监管机构对金融控股公司内部控制的有效性关注不够。在分业监管体制下各行政监管主体的监管对象只是一个金融机构，而对集团的组织机构和管理机构的透明度并不关心。并且现有的监管机关只熟悉本行业的监管业务，难以承担对金融控股公司实施综合监管的职责。在分业监管体制下，行政监管主体难以将监管对象和控股公司其他成员隔离，难以综合性的审视控股公司的风险。因此，我认为我国对金融控股公司的监管应在银监会、保监会、证监会之上增设一个专业的综合的行政监管主体，负责对金融控股公司进行综合监管，协调监管职能，加强信息交流，对各分业监管机构的争议进行裁决。