行政垄断及其规制的内涵

作者简介：刘悦，浙江省丽水市人民检察院。 本文选自《法制与社会》2014年第9期，版权归原作者和期刊所有。　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009—0592（2014）03—026—02 　　我国正处于社会主义初级阶段，许多方面的立法相对比较落后，尤其是在市场经济初期，市场竞争带来的行政垄断现象层出不穷，政府部门经常利用政府职权干预市场的公平竞争，影响社会的公平正义。行政垄断作为我国体制转型时期出现的特有产物，其具有特殊性、危害性、牵连性，与我国市场经济的发展，构建和谐社会的进程关系甚密，因此如何合理有效地解决行政垄断问题已成为无法回避的重大课题。为此，本文对行政垄断的概念、表现形式及其成因危害进行了分析，阐述行政垄断完善立法的必要性及其合理性，并对此提出了若干行之有效的建议。 　　在我国，关于行政垄断这一概念最早是由经济学家胡汝银教授在《竞争与垄断》一书中提出的，后来我国法学界在此基础上形成了几种代表性的见解，褒贬不一。笔者认为，关于行政垄断可以通过法理上的构成要素来进行定义。行政垄断行为的主体主要是国家行政机关和法律法规授权的承担公共事务管理职能的机构、组织。行政垄断的主观方面是表现为行政权力的滥用。滥用包括不正当使用和越权使用两个方面。它们表现为：排除提高准入门槛排除外来商品进入；支配控制市场主体在市场经营活动中的自主权；妨碍妨碍市场自由公平的竞争。行政垄断的客观要件指对市场中公平竞争者的利益损害。具体形式包括：行政强制交易、地方保护主义、制定垄断协议。市场主体在经营活动中遭遇不正当竞争的行为，自身经济利益遭受损害。综上，通过分析行政垄断的构成要素得出：行政垄断即国家行政机关及法律法规授权的承担公共事务管理职能的机构、组织利用行政权力，通过排除、支配、妨碍等方式损害市场经营者的经济利益，从而破坏市场中公平、自由竞争的秩序。

关于行政垄断现象，必须认识到其成因的复杂性，通过科学总结、合理归纳得出基本普遍的成因规律。第一，官本位思想的遗害是行政垄断形成的历史根源。政府始终居于主导地位，其在行使行政权力时仍然享有崇高的威信度，并且任意干预和控制市场经济活动，群众在市场中处于弱势地位，没有武器维护自己的合法权益。第二，利益的驱动是产生行政垄断的重要因素。一方面，市场经济运作的背后存在着巨大的利益诱惑，部分政府机构、行业组织为了自身的局部利益从而利用其资源优势甚至权力，人为地设置了许多地方壁垒，谋取不正当利益。另一方面，我国的行政体制是分级管理，中央分权到地方，由地方自行管理。地方片面追求地方经济的发展，利用权力干预地方市场的准入、运行标准和竞争形式，破坏市场的良性发展。第三，法律制度滞后性是导致行政垄断的关键原因。我国对行政垄断的法律规范主要分散在有关法律、法规中，体系化程度较弱，关于反垄断法规数量少，操作性和确定性不强，难以适应现代行政垄断的各种表现。 　　我们国家在行政垄断立法方面仍存在很多不足，比如：执法主体不明确、垄断范围模糊难以界定、责任追究制度单一过轻、受害者维权途径过少等问题。笔者认为，我国行政垄断立法要从以下几个方面初步完善：第一，丰富行政垄断的行政责任。行政责任是指行政垄断的行为主体因违反行政法律规范而应承担的法律责任。在我国的反垄断法中关于行政垄断的行政责任规定形式过于简单，只有行政处分和责令改正两种，因而，丰富行政垄断的行政责任势在必行。首先，制定出行政责任的具体形式，比如通报批评、赔礼道歉、纠正违法行为、决定重作行为、宣布无效行为、行政赔偿等。其中宣布无效行政行为主要是针对行政机关作出的抽象行政垄断行为设置的，因为在许多地方的部门垄断、地区封锁、强制交易等垄断行为大多是通过以红头文件的形式作出的，因此对于该类抽象的行政垄断，最有效的方法就是让其失去行政效力。在行政罚款的设置上，应当采取个人问责制。我国《反垄断法》仅规定了行政处分，打击力度轻，笔者认为，行政垄断的发生都是由具体的人决策或执行的，因而在行政处分的同时，加上行政罚款，罚款的直接承担者是责任个人，而非行政机关。因为行政机关隶属国家财政，处分作出行政机关的罚款其实并无实际意义。第二，明确行政垄断的民事责任。我国《民法通则》第134条规定了十种类型的民事责任，包括停止侵害、排除妨碍、消除危害、返还财产、恢复原状、赔偿损失、支付违约金、赔礼道歉以及消除影响、恢复名誉和修理、重作、更换等。《反垄断法》第50条规定：经营者实施垄断行为，给他造成损失的，依法承担民事责任。该条同样使用于行政垄断，但是关于民事责任的承担主体是否包括了实施行政垄断行为的政府机关人员一直存在着争议。一种观点认为，民事责任的承担主体只能是参与行政垄断活动的经营者；而另一种观点认为，民事责任承担主体既包括了经营者，也包括实施行政垄断活动的行政机关人员。笔者更倾向于第二种观点，一方面是从受害者的救济途径角度出发，他们既选择可以向导致他人财产损失的经营者要求赔偿，也可以选择向违法行政机关要求赔偿。另一方面是以受害者的权益保障的角度出发，毕竟经营者的赔偿能力有限，因而引入行政机关通过国家赔偿作为有力的保障。在明确行政垄断的民事责任主体后，应当引入惩罚性赔偿责任机制。该机制以美国的《克莱顿法》第4条和《谢尔曼毕业论文网专业提供论文代写和代写论文发表服务,欢迎您的光临lunwen. 1KEJI AN. C OM法》第7条为典型，对于一般的损害赔偿仅仅只能够填补一部分受害人的损失，但对于众多的消费者而言受到的损害往往是间接的并且数额不大的，因此，多数消费者都是很难获得损害赔偿的。惩罚性赔偿机制的建立一方面可以激励他们通过诉讼等途径救济，另一方面起到了对垄断行为实施者惩罚和威慑的功能。第三，引入行政垄断的刑事责任。由于行政垄断现象近几年禁而不止，愈演愈烈，正所谓治重病要下猛药，只有 思想汇报。