加强和改进农村基层党建与基层治理的新模式
[摘要]2007年以来，广西百色市推行了以服务基层、服务群众为主要内容的“农事村办”工作，并不断深化完善。百色市“农事村办”工作的实践创新取得了可喜的成绩，基层党政组织由直线职能制转向网络化结构，实现了基层党政组织设置方式的创新；基层党政组织从偏重经济建设转向强化公共服务，实现了基层党政组织职能的转变；基层党建工作从注重党的自我建设转变为强调服务大局，统筹和整合了基层党建与基层治理工作，实现了基层党建与基层治理的良性互动。
[关键词]“农事村办”工作；基层党建；基层治理；基层党政组织。
[作者简介]蒋平，百色学院政治与法律系讲师，博士，广西百色533000。
[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1672—2728（2013）01—0011—04。
“农事村办”工作由广西百色市于2007年率先推出，经过几年发展，百色市逐步形成农村基层党建与基层治理的良性发展格局。实践表明，“农事村办”对于新时期加强和改进农村基层党建与基层治理工作、统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设、解决好“三农”问题等具有重要的示范意义和推广价值，已经被不少省市借鉴和引用。
随着农村经济体制、行政体制改革的不断深化，农村的经济形式和农业的生产方式发生了很大的变化；农村基层组织建设面临着组织作用弱化、组织凝聚力下降等新问题，出现了基层干群联系减少、干群关系不和谐以及涉农事务办理不方便等新情况。面临新形势和新情况，原来“以行政为主导、以条线来划分、以单位为依托”的组织设置方式已经不能充分适应社会主义新农村建设的新形势和新要求。为此，中央要求各地积极创新农村基层组织建设和农村改革发展工作。在这种背景下，广西百色市结合机关作风效能建设活动，于2007年8月率先在田阳县开展“农事村办”试点，进而将该工作扩展延伸到全市各县，大力推进了农村基层党建与基层治理工作。“农事村办”工作以服务基层、服务群众为主要内容，其主要做法：一是突出“村办”特色，以节约农民办事成本、方便管理服务为原则，构建县、乡、村、屯、户五级服务网络，采取一站管多村、一站辐射多村等模式，科学合理设置服务站点；二是根据“农事”需要，扎实开展生产、文化、卫生、法律、政务、党员等“六大服务”。“农事村办”的实施得到了中共中央以及自治区党委的高度肯定，如习近平、吴邦国、李源潮、郭声琨等中央、自治区领导曾先后对百色市的“农事村办”工作作出重要批示。2010年，广西壮族自治区党委、自治区人民政府下文《关于在全区推行“农事村办”的意见》（桂发[2010]29号）要求在全区推广“农事村办”工作。
几年来，百色市党委、政府不断深化完善“农事村办”工作。2011年1月，百色市在“农事村办”的基础上全面推进“一办三中心”工作机制，主要从两个方面深化完善“农事村办”工作：一是不断优化工作方式，探索破解制约深化完善“农事村办”工作瓶颈问题的新路子，着重进行乡镇政府职能改革，组织开展深化“农事村办”课题研究，实行“农事村办”工作约谈制度。二是完善工作内容，构建与新一轮乡镇机构改革相配套的“农事村办”工作新格局，如加强基层组织建设，解决服务的基础保障问题；构建社会化服务体系，解决服务的多元化问题；加强乡镇公共服务和社会管理，解决影响服务的体制机制问题；推进社区化建设，解决服务外延不宽的问题；建立服务档案，解决服务管理的科学化、规范化问题。2011年7月，经广西壮族自治区党委批准，百色市进一步在田阳、田东、田林三县所有乡镇开展“一办三中心”改革试点，主要做好以下工作：整合资源，完善乡镇机构设置，根据“对内统筹、对上保留”原则对乡镇原相关行政机构和事业单位的职能进行归类整合，设立“一办三中心”，即党政综合办公室、产业服务中心、社会服务中心和政策法律服务中心；基于“一办三中心”的运行模式，理顺条块关系，即理顺上下关系，理顺垂直管理单位关系，理顺职能权限范围，理顺人事管理关系；建章立制，规范管理模式，即落实四大保障制度，建立两支办事队伍，推进信息化建设，探索建立“以钱养事”服务机制，实行“一人多能、一岗多责”制度，实行乡镇干部工作绩效考评制度。至今，百色市逐步形成农村基层党建与基层治理的良性发展格局。
二、基层党政组织设置方式的创新：从直线职能制转向网络化结构。
行之有效的组织结构和运行机制是保证基层组织健康运行、正常履行职能的前提。由于历史因素，我国基层党政组织的基本形式是直线职能制结构，这种组织形式在我国经济社会建设历程中发挥了重要作用，保证了我国经济社会的有序发展。但直线职能制组织结构亦导致各行政机构、职能部门条块分割，各管一摊，政出多门，工作难以协调，意见不易一致；部门与地方、地方与地方之间的互相分割甚至互相封锁，成为经济社会建设的阻碍。随着社会化大生产的到来，我国市场经济体制的日益完善、行政体制改革的不断深化，直线职能制组织结构的弊端更加明显，难以满足经济社会发展的要求。如何整合基层党政组织资源，理顺条条、条块以及块块之间的关系，即不同部门之间、部门与地方、地方与地方之间的关系？从中央到地方，各部门、各单位不断进行探索和改革尝试，专家学者们也纷纷建言献策。如广东省在大部制改革中形成了三种模式：以“行政三分”为重头戏的深圳模式，以“党政联动”为特点的顺德（及珠海）模式和体现因地制宜、统筹兼顾之稳健特色的广州模式；浙江舟山市进行了“网格团队+网格党小组”的基层党组织设置模式创新；百色市的“农事村办”工作及其“一办三中心”工作机制亦是一种有益的探索和创新。
百色市“农事村办”工作创建了网络化的基层组织设置方式，构建了从县、乡、村、屯到户的五级为民服务网络，即县政务服务中心、乡（镇）“一站式”便民服务中心、村“农事村办”服务站、屯“农事村办”服务点和服务户的服务网络。其中，县、乡镇级服务中心根据行政区域设置，而乡镇以下级别服务点的设置不搞一刀切。各县从实际出发，结合乡域特点，根据村屯分布、人口居住集散程度、人口数量、村民习俗，以及各乡镇村屯的基层组织的党员干部和相关工作人员的数量分级分类合理设置服务站，以实现一站管多村、一站辐射多村的功能。乡镇以下级别服务点划分为四个级别。其中，将已被撤并的原乡（镇）所在地的“农事村办”社区服务站设置为一级服务站，安排所属乡（镇）1—2名领导担任负责人，配套建立社区党组织；将地处几个村的中心地带、辐射5个村或5000人口以上的“农事村办”服务站设置为二级服务站，主要对辐射村屯集中开展服务；将人口聚居、自然形成圩集的行政村“农事村办”服务站设置为三级服务站，主要负责辐射片区内的农事服务；将离政府较远、群众办事不便的行政村“农事村办”服务点设置为四级服务站，并在较大的屯组设立服务联系户。目前，百色市已设立县（区）政务服务中心12个，“农事村办”服务站（服务中心）573个。其中，乡镇“农事村办”服务中心133个，一级服务站44个，二级服务站84个，三级服务站67个，四级服务站245个，服务覆盖全市1804个行政村。
依托现有的“农事村办”服务网络，百色市进一步以乡村两级为重点构建了治安防控网、信访信息网、纠纷调解网、为民服务网等“四张网络”。网络化组织形式实现了党政权力和责任的下放，强化了农村基层党组织在农村各项事业中的领导核心作用。百色市在深化完善“农事村办”工作过程中，按照“科学、合理、有利于发展”的要求下放社会管理和服务权限；按照“责权对等”的原则，建立适应“农事村办”的行政审批制度；由此，加强各级服务站建设，设置必要的工作队或工作站，优化人事管理、考核、激励机制，构建新型农村社会化服务体系，切实增加了乡镇政府组织协调、政策执行和服务群众的能力。网络化组织形式有效延伸了基层组织的触角，扩大了基层组织的覆盖面，畅通了民情渠道，维护了社会稳定。党委、政府的管理服务职能能够通过五级服务网络覆盖到每个社区、村屯和居民，有利于加强和改善党群关系、政府和群众的关系，解决基层党组织、政府在社会管理和服务中的主体缺位，清除基层社会管理和服务的盲区，提高基层组织的工作效能；有利于基层组织较全面地掌握群众的真实意愿，及时发现和化解各种各样的基层社会矛盾和冲突，维护社会的稳定。
三、基层党政组织职能的转变：从偏重经济建设转向强化公共服务。
新中国成立初期，社会生产力落后，物质匮乏。经过近30年的摸索和曲折发展，党和政府选择了改革开放发展之路。1987年，党的十三大在总结改革开放实践的基础上，依据对社会主义初级阶段国情的认识，明确提出了党在新时期的以“一个中心、两个基本点”为主要内容的基本路线。至21世纪初，中国坚定不移地坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，国民经济持续快速健康发展，社会主义市场经济体制初步建立，社会生产力和综合国力不断增强，人民生活总体上达到小康水平。总的看来，由于历史的局限和时代任务的要求，该时期党和政府主要以经济建设为中心，以发展为第一要务，在多方面具有经济建设型政党和政府的特征。但进入21世纪后，市场经济体制改革的深入和政治体制改革的深化日益要求党和政府由经济建设型向公共服务型转变。建设服务型政府，要求调整政府机构，转变政府职能，实现“政府再造”和推进政府“自身革命”，实现政府经济管理职能和治理方式的转变，为经济和社会的协调发展供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。2003年中共十六届三中全会强调：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。对于服务型政府而言，社会管理就是服务。2004年，温家宝总理在十届全国人大二次会议期间参加陕西代表团讨论时指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年，温家宝总理在政府工作报告中正式提出“建设服务型政府”的要求。此后，各省市也明确提出要建立服务型政府，服务型政府建设在我国进入到实践探索和创新阶段。百色市“农事村办”工作正是一种建设服务型政府的实践创新。
百色市“农事村办”工作的显著特点是强化公共服务。“农事村办”工作大力加强基层党政组织的规划建设管理、农业技术服务、民生福利服务、群众工作、交通、安全生产监督管理等方面的公共服务职能；扎实推进生产、文化、卫生、法律、政务、党员等“六大服务”；努力做到农业生产经营和科技服务不出村、经常性文体活动不出村、看小病不出村、一般矛盾调解不出村、一般审批事项办理不出村、一般农事代办不出村。百色市通过“农事村办”工作，将乡镇职能前移，把服务窗口下移至村屯，使乡镇党政组织向“服务型”转变，变“群众跑机关找干部办事”为“干部下村屯为群众服务”，有效地克服了乡村办事拖拉、相互推诿、吃拿卡要的现象；推动职能部门简政放权，减化了行政审批程序，一些适合在乡镇或村办理的事项被下放到乡镇审批，对确实不能够下放的审批事项，除规定当事人亲自办理以外，尽量通过代办制等方式由乡镇、村受理和代办；构建了“农事村办”信息网络建设，促使电子政务系统向村级覆盖延伸，实现了县、乡、村三级服务中心（服务站）的网络办公系统的联网，并组织有关部门在网络系统平台面向群众开展一站式服务；逐步探索建立了“以钱养事”的服务机制，主要按照经营性职能走向市场、公益性服务职能面向社会的思路，因地制宜地设立“以钱养事”服务项目，吸收社会力量参与社会公共事务，探索完善“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的“以钱养事”新机制，使财政投入逐步从“养人”为主向“养事”为主转变。百色市深化完善“农事村办”工作，大力试行“一办三中心”工作，整合乡（镇）各办、站、所的干部力量，组建了乡（镇）党政综合办公室、产业服务中心、社会服务中心、政策法律服务中心，并设立机关服务岗和驻村服务岗，把乡（镇）服务窗口前移进村，把更多干部放到村屯开展服务，让“农民办事不出村”。“农事村办”工作大力改善了基层组织的工作作风，增进了党政干部和工作人员同群众的感情，密切了党群、干群关系，增强了党和政府组织的凝聚力和号召力。
四、基层党建与基层治理的良性互动：从党的自我建设到服务大局。
在传统上，基层党建主要围绕“思想建设、组织建设、作风建设”展开，“着重于从党建工作自身的角度谈党建、就党建抓党建，没有从实质上突破党建工作党内循环的格局”，即被一些学者称之为“小党建”的模式。1989年，中共中央在《中共中央关于加强党的建设的通知》提出基层党建的主要任务是“搞好党的思想、组织、作风建设”。1992年，中共中央在《关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》中强调“在新的历史条件下从政治上、思想上、组织上、作风上全面加强党的建设”。1994年，中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》突出强调“党的思想建设、组织建设和作风建设是相辅相成的整体”。2001年，中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》将党的作风建设作为党建工作最迫切、最核心的问题。期间，基层党建工作都是以抓思想、抓组织、抓作风为重点。
随着我国经济社会发展及改革的深入，基层党建开始突破“小党建”的格局。2007年，党的十七大报告指出：“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。”十七大报告给党的建设赋予了更加丰富的内涵，将其确立为思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设等“五位一体”的体系。遵循这种思路，2009年中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出了我们党作为马克思主义执政党加强自身建设的基本经验，强调基层党建“必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面、增强生机活力，使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。根据中共中央的部署和要求，各地基层党建逐步拓展到“围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能”的“大党建”上来。百色市党委、政府正是从这一要求出发实施“农事村办”工作。
百色市“农事村办”工作实现了基层组织设置方式的创新和职能的转变，使基层党组织充分参与经济、政治和文化建设，实现了基层党建工作与基层治理工作的高度契合。正如中共广西百色市委组织部所强调的那样：“‘农事村办’始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，通过把党委政府服务窗口下沉前移……架起了党和人民群众的‘连心桥’。”通过“农事村办”平台，基层党组织积极发挥在农村各种组织和各项事业中的领导核心作用，把设岗定责、依岗承诺、党员志愿服务者等活动方式延伸到农村基层组织建设工作中，组织有较强办事、协调能力的党员作为“农事村办”服务中心（服务站）的骨干人员开展服务工作，充分发挥了基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用；依托“农事村办”平台开展学习实践活动，将“农事村办”作为学习实践活动的重要内容加以丰富和拓展，对广大基层党政队伍开展科学发展观理论教育，开展科学生产技术培训，提高了基层党政队伍的理论水平、生产技能和带领群众发家致富的能力。
总之，“农事村办”工作机制使百色市找到了巩固党在农村执政基础的实践载体和加强农村基层组织建设的现实抓手，找到了社会主义新农村建设的切入点、和谐农村建设的要害点和转变干部作风的突破口，成为百色市党委、政府“了解民情的窗口，解决民事的平台，惠及民生的抓手，疏通民意的渠道，分担民忧的途径，凝聚民心的纽带”。百色市“农事村办”工作统筹和整合了基层党建与基层治理工作，在理论和实践上推进基层党建工作从“小党建”到“大党建”的转变，实现了基层党建与基层治理的良性互动。
[责任编辑：周志华]。