基础设施产权制度变革：国际经验及启示
改革开放以来，民营资本进入诸多竞争性领域，但我国的基础设施领域仍是计划经济的一道坚固"堡垒"。
随着我国市场经济体制改革的推进和世界其他国家基础设施民营化的示范效应，我国的基础设施国有化的"坚冰"正逐渐被打破，基础设施领域正经历着国有化－民营化的制度变革。
因此，考察其他国家基础设施民营化制度变迁的历程，对理解和解决我国基础设施民营化的相关问题大有裨益。
公共产品理论认为基础设施具有自然垄断特征和公共物品属性，由市场供给会导致其供给不足，因而基础设施需要由政府负责供给。
与公共产品理论形成鲜明对比的是，以英国为代表的西方发达国家的基础设施大多经历了民营化－国有化－民营化的制度变迁。
美国同英国一样选择了市场经济体制，但美国不同种类的基础设施采用了不同的产权制度安排，总体来看，民间部门一直占据基础设施供给的主导地位。
是什么原因导致了英美两国的这种差异？到20世纪中期，即使在最发达的市场经济国家也出现了基础设施国有化的趋势，基础设施民营化遇到了什么样的困难？20世纪70年代以来，又是什么原因促成了基础设施民营化再度盛行？显然这些问题的答案对正在进行基础设施民营化制度变革的我国来说至关重要。
一、英美早期的基础设施民营化 英美基础设施建设在早期都经历了一个民营化的阶段。
（一）英国早期的基础设施民营化及市政企业的出现 英国最早的基础设施－－灯塔就是由民间部门提供的。
19世纪的英国私人产权无论是在法律上还是在政治权力结构中都坚若磐石，政治体制也与保护有产者的利益相适应；劳动处于过度供给的状态，工会力量薄弱，工人没有财产也就没有投票权；财富集中在少量的富人手里，融资体系也不发达，人们无法通过信用融资。
在这样的历史环境下，企业的规模小，经营的范围仅限于本地，基础设施领域的企业也概莫能外。
英国的最早出现的管网基础设施是煤气（尽管管道供水也在同一时期得到发展）。
1806年，英国的李氏工厂用煤蒸馏的方法生产煤气，燃气灯的成本是蜡烛成本的1/3。
由于当时没有电灯，煤气的市场发展空间广阔，当时的政府也急于找到便宜的街灯，于是授权煤气厂商生产并允许其铺设管道。
生产煤气的第一家厂商获得了规模经济所带来的高额利润，于是其他厂商纷纷要求进入该市场。
到1850年伦敦有14家煤气公司。
在过度竞争的环境下，煤气供给的质量和安全化经常出现问题，为了避免伤人事故的频繁发生，人们意识到由市政企业进行煤气生产可以避免过度竞争带来的质量低下的问题，但需要相关的立法予以支持。
1875年英国的公共健康法案促成了政府负责城市供水，私营供水公司由政府接管，供水公司归市政所有的制度变革就此完成。
尽管政府接管私营煤气公司在当时还有一定困难，但政府投资兴建公共产权的煤气公司已变得十分容易，因此，在1851～1881年间英国近1/3的新煤气公司都是公有的。
到1907年57%的有轨电车公司、64%的电力公司、81%的水务公司均变为公共产权，企业的规模也不断扩大。
（二）美国早期的基础设施民营化及管制的出现 美国的基础设施发展有过类似英国的经历，但由于发展的环境与英国显著不同，基础设施领域出现的"市场失灵"只促成了美国的产业规制的不断升级，基础设施的国有化或公共产权的集中因基础设施的种类不同而各异。
到1902年，美国只有8%的电力基础设施和不足1%的电车成为公有，有一半以上的水务公司演变为公共产权。
美国基础设施规模经济性要求与当时的企业规模迅速扩大、寡头垄断普遍、卡特尔、托拉斯组织盛行不谋而合。
私人公司利用在市场中的垄断地位控制价格、侵害消费者利益，使得反垄断和加强对基础设施企业的管制成为当时政府面临的首要问题。
英美基础设施早期制度安排的不同直接影响到后一个世纪两国基础设施的发展。
1850年，加利福尼亚立法机关通过法律，规定该州公共码头和收费桥梁必须领取营业执照并且按照法定价格进行收费。
私营部门与政府在特许经营合同中约定经营某项基础设施的期限与权利范围、政府给予的优惠条件、服务或产品限定价格或投资回报率，有时还包括政府附加的条款，例如厂商需要雇用的指定工会的成员等。
基础设施的特许经营权合同的期限较长，目的是为了使投资者能够充分回收资金，合同期限有20年、30年甚至50年。
随着基础设施投入规模的逐渐扩大，允许新的服务厂商进入或原有特许经营权展期所涉及的利益得失金额越来越大，相关委员会的权力也越来越大，这些委员会后来发展为各州的管制委员会。
1907年至1913年，美国有29个州分别设立了这样的管制委员会。
1920年，美国设立了联邦电力委员会，这是美国历史上第一个基础设施的联邦专门管制机构。
1927年美国成立了联邦广播管理委员会，使得基础设施管制的领域进一步拓展。
（三）评论与反思 从理论上讲，由于基础设施具有规模经济性，企业产权的集中和数量的减少有助于企业经营绩效的提高。
英国早期的水、煤气等基础设施集中在较小的区域内，因此，市政企业能够解决私人企业过度竞争的问题，而随后发展起来的电力、铁路、通讯等基础设施由于需要全国联网与地区间的协调，投资规模大，私人企业由于不具备基础设施整体的投资实力只能分割市场，盘踞一方。
由于规模较小，基础设施的规模经济性无从体现，因此这些网络覆盖面较大的基础设施客观上要求由国有企业来代替。
另外，由于基础设施与选民的生活息息相关，公共企业的设立使施政者与选民增加了沟通的渠道并增强了其对经济的干预力度，而选民增强了对政府的影响，因此，公共企业的设立得到了英国施政者与公众的认可。
美国以加强管制的方式取代了公共产权的制度安排，部分原因是由于垄断企业迅速生成，基础设施企业的规模经济性得到了满足。
这种英美基础设施产权制度变化趋势的差异也许是源自美国更高的经济增长速度，财富得以在城市中快速集聚，一战以后美国成为世界的金融中心也使得在美国私营部门更易筹得巨额资金，使私营部门能够承担基础设施的大规模的投资；美国的疆域开阔，人口流动频繁，劳动力稀缺，从而使劳资双方更易达成相互妥协而避免的极端化的处置方式；政治权力在美国市政、州以及联邦政府之间权力分配的相宜，使私人产权成为自然默认的选择。
总之，市场经济制度的基础使英美两国的私人部门提供基础设施成为可能。
对照英美与中国的历史，为什么市场经济没有在19世纪的中国出现，中国早期的基础设施又是由谁来提供的呢？这两个问题在马克思对中国等亚细亚国家的社会经济结构研究的文献中可以找到答案：历史上的中国是农业与手工业结合的自给自足的生产方式，各种村社通过自然法则进行着简单的自行再生产，周而复始的循环。
曾对发达国家市场经济起到催化作用的商业资本，对以使用价值为目的的自然经济起着巨大的肢解作用，在亚细亚社会国家却没有起到同样的作用。
另外，历史上的中国传统文化是在自然经济的基础上形成的，其基本特征是重农抑商，安贫乐道；国家高于一切。
这些历史文化积淀与现代经济生活不断融合，构成了中国人独有的思维、行事的方式，即使有法律、政策等正式制度的存在与破解，它也会无孔不入地渗透到社会的各个层面，经济领域也无例外。
因此，19世纪，自然经济依然占据主导地位的中国不具备民间供给基础设施的经济、社会基础，基础设施只能由政府提供。
二、英国基础设施的国有化与美国基础设施的管制时代 随着英美两国经济增长，其基础设施建设逐步进入国有化与管制时代。
（一）英国基础设施的国有化 1914年第一次世界大战的爆发、苏联革命的胜利、1926年英国工人的大罢工以及1929年资本主义世界的经济大萧条给英国的经济与社会带来的巨大的冲击，英国古老的王室、阶级以及私有产权神圣不可侵犯的信条都受到一定的震憾。
1936年凯恩斯《就业、利息和货币通论》的发表使长久以来信奉市场经济自动调节机制的人们转变了观念，政府在经济中的作用得到人们的认可并逐渐被推崇到极致。
与此同时，英国工人的组织力量也逐渐强大，英国工党得以在竞选中胜出，自1924年以来与保守党轮流执政。
1945～1951年，工党政府先后将民用航空、电报和无线电事业、电力、煤气、铁路、城市交通等收归国有，先后成立了英国欧洲航空公司、英国铁路局、英国机场管理局、英国港务局、国家货运公司、国家公共汽车公司、英格兰运输局、英国电力总局和英国煤气公司等国有垄断公司。
铁路、船坞、旅馆饭店以及运河与内陆河流运输也全部收归国有，并与原来的伦敦旅客运输局一起交由英国运输委员会。
以后的历届工党政府期间，又陆续建立了一些公共公司，比如1954年成立的原子能管理局和独立电视管理局，1966年成立的英国空港管理局，1968年成立的旅客运输局，等等。