论投资促进的实践与理论发展
◆中图分类号：F830.59文献标识码：A。
内容摘要：本文回顾了国内外投资促进的发展历程，就主要的投资促进理论和文献进行述评，并结合国际投资促进的发展趋势指出我国投资促进工作与理论研究的方向，旨在优化我国的投资促进机制，提高投资促进有效性。
在当前国际直接投资竞争不断加剧的形势下，投资促进已经成为各国政府非常重视和着力发展的工作。一方面，各国和地区纷纷建立或健全各种投资促进机构；另一方面，各国不断丰富和创新投资促进技术与手段，许多国家实现了向“引进来”和“走出去”双向投资促进并举模式的转变，国际投资促进正朝着更广、更深的方向快速发展。这就迫切需要对投资促进领域出现的新现象和新问题作理论上的解释和实践中的指导，国际投资促进理论便应运而生并得以发展。
截止目前，国际投资促进的发展可分为三个阶段。第一个阶段的投资促进发生在20世纪70年代至80年代，其主旨是向外资开放国内市场，使其FDI制度逐步趋于自由化，以创造更有利于外国直接投资的环境。政府采取的具体措施包括放松政策管制，减少FDI流入的障碍，提高外国投资者的待遇标准，推出相关的激励措施和税收减免政策等，这些措施对吸引FDI是非常重要的，但在全球争取外资市场竞争日趋激烈的形势下，仅有这些措施显然是远远不够的。第二个阶段的投资促进发生在上世纪80年代末至90年代中期，其主旨是向外商“推销”其区位优势。当时许多国家意识到了被动地开放市场是不够的，它不能有效地把FDI吸收进来，因此它们开始作为一个区位向FDI进行营销，在空间上为区位优势和所有权优势的结合提供场所并创造机遇，人们关注的焦点主要集中在引资政策同本国产业政策、区域政策相结合的问题上。这一阶段，很多国家还相继形成一批专门从事和研究投资促进的机构和队伍，使这项工作逐步趋于系统化和专业化，有些国家和地区还将其投资促进分支机构设到了中国，如瑞典、苏格兰、美国加利福尼亚州等。1995年“世界投资促进协会”（WAIPA）成立。此外，世界银行、多边投资担保机构、联合国贸发会议、经济合作与发展组织、联合国工发组织等国际经济组织在投资促进工作的实务推进和理论研究方面，也起到了非常重要的作用。自上世纪90年代中期至今为第三个阶段的投资促进，其主旨是“选定目标的投资促进”(targeted promotion)，即把建立FDI的政策框架作为吸引FDI的起点，然后根据国家优先发展的目标，针对不同产业和企业的特点，满足其生产经营和当地配套的具体区位要求；国家基于本国的竞争优势培育出具体的配套能力，使之产生集聚效应，以有利于引资。此时人们更加关注将区域的优势和投资者的需要相匹配。因为投资促进的资源是有限的，中央及各级地方部门必须把它们的资源集中在某一方面，以便能更高效率地吸引外资，从而把各国自身的优势和特定地区的优势以及不同外国投资者的具体需求审慎地结合起来。
随着经济的发展，认识的提高，越来越关注投资促进的各阶段的有效性。长期以来，世界各国特别是发展中国家投资促进工作多由政府实施，但大都搞粗放式投资促进，在确定投资促进方案和开展投资促进工作时往往不计或少计成本，不讲求效益，浪费现象很严重。进入21世纪以后，许多国家在注重扩大引资规模的同时，日益关注提高利用外资的质量和水平。这就对投资促进工作提出更高的要求，其工作重心将从较低层面—片面强调量的扩张转变为较高层面—量的扩张与质的提升并重。
国际投资促进理论主要研究一国在国际直接投资规律作用下如何有效地吸引并促进有限的国际资本实现合理配置，发挥其最佳经济效益。为了完整地把握国际投资促进理论演变与发展的脉络，本文首先追溯其理论渊源，然后再考察直接研究投资促进的理论。
1.国际资本流动理论与国际直接投资理论。国际资本流动是资本在不同国家或地区间的转移。作为一种国际经济活动，国际资本流动是以使用权的有偿转让和盈利为目的的。从流动方向看，国际资本流动分为资本流入和资本流出。国际资本源自国内资本，国内资本是国际资本流动的出发点和最终归宿。各国国内资本的供给与需求，决定了国际资本的供给与需求，其供求关系的变化引致了国际资本的流动。按照资本形态的不同，国际资本流动分为国际商品资本流动、国际货币资本流动和国际生产资本流动三种形式，它们各有其独特的运行规律。其中，国际商品资本流动是国际贸易学的研究对象，国际货币资本流动是国际金融学的研究对象，国际生产资本流动是国际投资学的研究对象。
国际资本流动理论是解释国际资本流动的原因、动机、方式、变动因素及影响的重要国际经济学说，也是分析国际资本流动趋势、研究国际资本流动规律的理论。它是随着国际经济交往的不断扩大而发展、深化的。在20世纪60年代以前，存在的主要是古典国际资本流动理论。该理论以传统的比较利益原则来解释国际资本流动，认为导致资本国际流动的原因与导致商品国际流动的原因是一致的。比较利益决定国际分工，自然禀赋和制度上的差异决定资本积累率，此二者的结合又决定进出口贸易的顺差与逆差，并引起国际资本流动。之后，以国际收支为分析出发点的资本流量理论、资本存量理论以及货币分析法则等，则从利率、资本流动的存量规模和一国的货币供给等不同的角度对古典资本流动理论做了补充。20世纪60年代以后，国际分工不断深化，各国经济联系日益增强。国际银行资本与产业资本的融合与发展形成日益庞大的金融资本，使资本输出逐渐超过商品输出，国际直接投资成为一国参与国际经济活动的主要形式，也成为推动世界经济、投资国经济和东道国经济发展的重要动力。同时，一批规模庞大的跨国公司迅速成长起来，它们将其垄断优势加以内部化，并与东道国的区位优势结合起来，在世界各地建立生产基地，取得巨大的规模效益。随着国际直接投资的发展，很多西方学者更加关注国际生产资本流动，以国际直接投资及其发展规律为主要研究对象的国际直接投资理论成为国际资本流动理论的主要内容。国际直接投资理论主要包括海默的垄断优势理论（核心资产论、风险分散论、寡占反应论）、巴克莱和卡森等人的内部化理论、维农的产品寿命周期理论、小岛清的边际产业扩张论和邓宁的国际生产折衷理论等。这些理论从各个角度对以跨国公司为主体的国际直接投资产生的原因、动机、投向、决定因素等问题进行剖析。
20世纪70—80年代，国际引资竞争趋于激烈，各国日益重视投资促进工作。有效的投资促进必须把握国际资本流动趋势，并根据国际直接投资的动机、方式、规律采取相应的投资促进措施，以适应国际资本市场的变化，因此，国际资本流动理论和国际直接投资理论成为投资促进理论产生的重要渊源。
2.各种经济增长理论和经济发展理论。经济增长理论主要研究一国在一定时期的国民生产总值或国民收入的增长即经济增长问题。经济发展理论主要研究发展中国家的经济发展问题（目前已扩展至发达国家经济发展问题）。虽然大多此类理论缺乏对投资促进研究的针对性和系统性，但其对经济增长和发展的有关要素或概念的论述却对投资促进理论的研究和实践具有重要参考价值和积极指导意义，需要投资促进理论研究工作者加以甄别、选择、挖掘并加以吸收利用。例如，均衡非均衡发展理论对通过投资促进活动推进区域经济、重点区域（如开发区、经济特区）、产业结构优化等具有重要指导意义；成长阶段理论、经济周期理论对投资阶段性、周期性进而对投资促进工作的适时调整具有重要参考价值；各种经济增长模型对建立投资促进模型以及投资促进要素的完善具有积极促进意义。
目前，国际上直接研究投资促进的理论多见于国际投资促进机构发布的投资促进报告、投资环境报告以及部分学术期刊及论著，主要有：由多边投资担保机构MIGA编写、由世界银行集团出版发行的《外国直接投资理论—投资促进篇》，它将投资促进理论研究直接归入国际直接投资理论范畴，主要从投资促进机构运行和实际操作角度对投资促进做实务层次的分析与研究。由联合国贸发会议编写的《投资者定位—第三代投资促进投资者定位》，主要是对投资促进进入第三代后各国家、地区投资促进机构的定位与构建及其所应采取的对策、措施等做出描述；其编写的另一部著作《世界投资促进一瞥—投资促进实践调研》，主要是对投资促进方式、手段、技术、材料和预算以及投资促进机构的运行等做研究。由世界银行集团和中国国家统计局企业调查总队在2002年编著的《改善中国的投资环境》，该书是在调研中国五个城市的基础上，对其投资环境作出客观分析，旨在通过加强投资促进工作，完善中国投资环境，扩大吸引外资的规模。由国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）出版、小路易斯·T·威尔斯和艾尔文·G·温特所著的《营销一个国家Marketing a Country—投资促进作为吸引外国投资的一个手段》。其中，影响最大的就是“营销一个国家”理论。
威尔斯和温特在广泛调研的基础上，对投资促进方法、组织、功能评估等做了详细研究，特别是将微观经济学的市场营销概念引入并应用于国际直接投资实践及投资促进宏观研究，创立了“营销一个国家”理论。其基本观点可概括为：投资促进方案和国家成功吸引外商投资之间存在着重要的相互关系；市场营销的核心概念是需求、满意、产品和营销等，投资促进的概念是“营销一个国家”；在投资促进活动中，需求就是潜在投资者的需求，满意就是被投资地区是否能给投资者带来预期的收益，产品就是吸引投资的地区和企业，营销内容包括形象塑造、为潜在和现存的投资者服务、招商引资及对现行政策执行的信息反馈等；而投资促进机构，则是营销者，是整个投资促进活动的策划者和组织者。该理论把投资促进视为一种营销活动，论证了投资促进对吸引外资的重要作用，适应了市场经济发展和经济全球化的需要，但它把投资促进仅归结为营销活动，只关注其经济效益是片面的。尤其是在中国这样的发展中国家，投资促进不仅是一种追求盈利和经济效益的活动，而且是一种承担社会责任、兼顾社会效益的政府行为。因此，投资促进活动既是营销又高于营销，既应讲求效率，又要力求公平。
国外学者对投资促进理论虽然已有相当程度的研究，但这些研究的主要局限性在于：
1.尚未形成一个相对独立、统一的投资促进理论体系。目前，有些理论仍局限于国际直接投资理论的范畴，没有以此为基础形成研究投资促进特有规律的独立理论，如《外国直接投资理论—投资促进篇》等；有些是对投资促进机构或体制进行研究，例如《投资者定位—第三代投资促进投资者定位》；有些则偏重于技术层次，即对投资促进方式、手段、操作运行等问题的研究，而对理论层次研究不够，例如《世界投资促进一瞥—投资促进实践调研》、“营销一个国家理论”等。总之，上述理论虽从多个侧面对投资促进进行了不同程度的实践考察和理论研究，但未能将理论层次研究和技术、实务层次研究有机结合起来，建立起一个比较统一的理论体系。
2.投资促进理论适用性问题。国际各种投资促进理论最先由发达国家产生并多以发达国家投资促进实践为重要参考建立起来，由于发达国家与发展中国家国情存在很大差异，投资促进理论在广大发展中国家的适用性就会受到很大程度的限制，更不一定适合中国的国情。这就需要理论研究者结合发展中国家特别是中国实际做深入具体的研究。
3.对投资促进有效性研究尤显不足。笔者认为，投资促进有效性应从两个层面加以考察：一是狭义投资促进有效性，即投资促进活动本身的经济收益与成本比较；二是广义投资促进有效性，即通过投资促进工作是否促进了国内外资本发挥良好的经济效益和社会效益，是否兼顾总量效应与结构效应、宏观效应与微观效应等。然而，国外已有的投资促进理论对投资促进有效性的研究非常有限，还没有建立起衡量投资促进有效性的科学、综合的数量标准与评价体系，不能对投资促进的成本收益作准确的量化分析，更难以对投资促进的综合效应进行客观、全面的评价。
从20世纪80年代中期至今，我国投资促进事业的发展大体经历了三个阶段。
1.第一阶段：建立投资促进机构的雏形—外商投资服务中心。80年代中期，根据外商投资的需要，我国许多省市陆续成立了外商投资服务中心，协助外国投资者办理在中国设立企业的各种手续。当时为外商提供服务的重点是建立一站式服务机构，简化项目的审批、登记手续。
2.第二阶段：引进营销理念扩大招商引资。90年代初期，国际投资促进理论与实践得到快速发展，在投资促进业务中开始引入营销的理念。1990年，原外经贸部率先在我国外商投资主管部门—外国投资管理司内部设立了投资促进处。随后，各地外经贸主管部门也先后设立了投资促进部门。1992年，外国投资管理司在大连召开了首届全国投资促进工作会议，由世界银行下属的外国投资咨询部派遣专家，就国际投资促进理论做了专题报告。这是中国首次引进“营销一个国家”的理念。在中国政府的高度重视和投资促进部门的组织下，从中央到地方，各类投资促进活动特别是国内、国外招商引资活动活跃起来，使中国在国际经济社会的影响不断扩大，对外交流日益频繁起来，对外商来华投资起到了极大的推动作用。然而，受当时体制所限，所有的投资促进部门均为政府部门，工作手段也均为行政手段，因此，“营销”这一商业理念在中国的实践存在很大的局限性。
3.第三阶段：投资促进走向国际化、系统化和专业化。90年代中后期以来，随着中国吸收外资规模的迅速扩张及“入世”的推动，中国投资促进事业向更高层次发展。1996年，外国投资管理司与世界银行外国投资咨询部再次合作，在长春举办了投资促进培训班，较全面地介绍了国际投资促进发展实践及相关理论，使国内投资促进部门深受启发。从此，改革投资促进机制被提到议事日程。部分有条件的省市开始设立具有独立法人地位的投资促进机构，如招商局、投资促进会等，这些机构依托政府主管部门，具有执行政策的权威性，同时又面向市场，具有运行机制的灵活性。这种双重机制的专业投资促进机构呈现了巨大活力，将中国投资促进工作推向新的发展阶段。1997年9月，原外经贸部加入了世界投资促进机构协会，并于1998年成为其常务理事会成员。中国不仅与日本、韩国、英国等国家先后建立了双边投资促进机构合作关系，而且与国际组织的合作更加紧密。在与世界银行、联合国贸发会议、经济合作与发展组织等诸多机构合作中，国际上先进的投资促进工作经验逐步被引入我国。2001年8月，在原外经贸部支持下，中国国际投资促进中心成立，并于2002年3月和其他15个地方投资促进机构共同成立了全国投资促进机构联席会议机制。2003年3月，新组建的商务部正式成立了投资促进事务局，作为政府执行部门，为投资促进部门改革机制、完善职能，走向专业化发展创造了条件。在此推动下，我国各地纷纷成立专业化的投资促进机构。据统计，截止2004年8月，我国有27个省、自治区、直辖市和计划单列市共成立了35家独立的投资促进机构；没有成立独立的投资促进机构，相关职能由外资处或投资促进处实施的有8家；正在筹备成立的有2家。其中，既有政府设立的投资促进机构，如投资促进局、招商局等；又有民间设立的机构，如投资促进会、投资促进中心等。为健全投资促进机构的机制，迅速拓展业务，经商务部批准，将中国国际投资促进中心与投资促进事务局合署办公。投资促进事务局与政府有关部门共同制定全国投资促进战略，协调全国投资促进工作，指导全国投资促进联席会议工作。至2004年底，我国已初步形成了由商务部投资促进事务局、国际投资促进中心组织指导，以各地方投资促进机构及全国投资促进联席会议为业务平台的投资促进体系。2005年10月，投资促进局增设对外投资合作部，使其业务内容由单向投资促进拓展为包括吸引外资与对外投资在内的双向投资促进，标志着我国投资促进事业进一步走向专业化、国际化。