“公共利益”的界定是一个宪法分权问题
公共利益是一个广泛涉及判断政府征收征用私人财产过程中的正当性问题，通常由宪法或者立法者规定一个概括条款。这是由于征用权（eminent domain）是具有主权属性的警察权力特征所决定的。主权属性决定了征用权在本质上是绝对的、至高的、不受限制的，立法者只能就“公共利益”做概括性规定，其具体判断标准留待行政机关在个案中确定，司法机关惟在出现纠纷之时才予介入，因而其也是一个法官在各种冲突的法益之间进行判断、取舍和平衡问题。
一、公共利益与Eminent Domain。
公共利益，英文为public benefits、public use、public purpose，是与征用权关联密切的一个词语，其内涵的界定须追溯至eminent domain，即征用权。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上，由于eminent domain从属于主权范畴，是国家行使主权的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。
在美国法上，与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminent domain.Eminent domain的字面意思为“极地”，实际上相当于德国法上的“高权”，即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力，特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”，[1] 《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”[2]该词最初是由十七世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力，但必须给予补偿。布兰克斯通也认为，政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力，除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力，但是，最高法院认为，eminent domain 是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”（offspring of political necessity）。法院同样认为，第四条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[3]。
从征用权的固有权力属性和法院的观点来看，这一权力的确属于国家权力的“极地”，从属于主权范畴，具有绝对性和至上性。美国宪法第四条修正案之所以被称为一种“策略”，乃是因为只要国家认为需要，任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力，条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性，缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满，宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制，严格而言，作为主权权力的征用权是绝对的，也是不可限制的，第四条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断，并要求政府给予补偿。正因为此，美国学者也认为，尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力，但在实际上，如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为，征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此，即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被满足，只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。[4]这既说明，与eminent domain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内，受益者也可以是私人，同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益” 注定只能笼统地规定一个概括条款，而不假亦不需立法机关具体化。
公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，根本事先无法予以确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地则两相无碍。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突之时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定个案中争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上，由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。
在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，既是因为作为一种绝对支配权，公共利益的确定过程从属于主权的警察权力，因而带有相当程度的自由裁量性质，也是因为行政机关管理日常社会事务，需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突，并决定进行征用。这方面典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中，抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车，就属于临时征用。在此情况下，警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人之间两个法益之间做了一个基本判断，确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然，这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯，行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用，不管是临时征用，还是基于法规（抽象性文件）做出的征收或者征用，抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用，都属于这种情况，须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此，正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。
但是，行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程，分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上，都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院，在此情况下，法院需要对争议中的问题进行裁决，这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序，包括当事人起诉、两造双方须对各自的主张进行证明、法院按照一定的判断标准对争议中的问题进行裁断。这一过程也决定了法院进入公共利益判断者行列的条件，亦即法院在界定何谓公共利益之时是有条件的；法院界定何谓公共利益依靠一套独特的司法标准。
因此，公共利益界定过程中的分权是法治国家运行权力分立和制衡的体现。立法机关的性质、立法程序及具有作为主权属性的“公共利益”决定了立法机关只能就“公共利益”确立概括标准，大量的裁断何谓公共利益是由行政机关进行和完成的。“不告不理”的司法原则又决定了在不出现争议之时，法官不会主动介入。这就使得在尊重法律保留的前提之下，行政机关承担了大量的裁决何谓“公共利益”的主要事务。只要不出现纷争，大家彼此相安无事。
于争议产生之后在当事人起诉的前提下司法介入了判断何谓公共利益的行列之中。司法的特定决定了必须对争议中的问题进行论证，这意味着法官必须按照司法程序提供一套证明方法和标准。
仍以美国法为例，美国宪法修正案第四条规定了对私人财产的征用问题，要求征用必须符合公共用途，即public use.美国法对财产的征用或者征收分为三种情形：一是政府实物侵犯、占有、扣押私人财产；二是政府规制私人财产的使用；三是政府对私人财产的开发施加限制。其中实物占有和侵犯是指公共官员和第三方对私人财产的实际占有或者侵害；规制行为则是政府并不实际占有个人财产，也没有对个人财产形成实际侵害，而是政府在个人可以处置其财产的情况下对私人财产的用途加以限制，从而使所有者对自己财产的预期发生了改变，影响了该财产的使用和价值；对私人财产的开发施加限制则是政府在授权一个建筑和开发允许之时，坚持财产所有者为公共利益贡献一定的财产或者答应对其用途进行一定的限制。在最后一种情况下，政府实际上是在勒索，因为政府并未绝对坚持财产要对公共开放或者限制其特殊用途，相反，它给予财产所有者一个选择：或者同意政府的条件；或者放弃开发土地的权利。法院在适用该修正案过程中，确立了一套检验标准。该标准的内容如下：[5]。