广州以社会组织党建引领培育社会组织发展机制研究
随着社会组织快速发展，大量从业人员尤其是新社会阶层人员向社会组织聚集，社会组织中党员数量也在不断增加，社会组织已经成为社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地，社会组织党建已经成为新形势下急待解决的党建新课题。近年来，广州市高度重视培育和发展社会组织，充分发挥社会组织在促进经济发展和创新社会治理中的积极作用，各类社会组织数量显著增长，结构不断优化，作用日益凸显。加强和创新社会组织党建工作，以红色元素引领和培育社会组织健康发展，也就成为广州基层党建的热点问题。
2015年9月28日，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，首次对全面从严治党新形势下社会组织党组织的功能定位作了明确规定。十九大新修订的《中国共产党章程》适应社会组织快速发展的新趋势，增写一款规定社会组织中党的基层组织功能定位和职责任务的内容。综合两个方面规定，应该从政治功能和服务功能这两个层面确定社会组织党组织的功能定位，不同的功能定位对社会组织党组织发挥作用的内容、途径和方式提出了不同要求，也对社会组织党建工作提出了不同要求。
政治功能是社会组织党组织的“灵魂”，决定着社会组织党建的方向和成效。党的十九大报告提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。社会组织党组织作为党在社会组织中的基层组织，政治属性是其最本质的属性，政治功能是其最根本的功能。
（1）宣传和执行党的路线、方针、政策。
社会组织党组织政治功能的首要任务就是宣传和执行党的路线、方针、政策。社会组织党组织要主动承担起向投资人（合伙人）、管理层、党员从业人员和职工群众宣传贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本方略的政治责任，使社会组织从业人员深入理解和掌握党的政治主张，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上党中央保持一致，自觉反对和抵制各种否定党的领导、否定社会主义制度的错误思潮，自觉遵守国家的法律法规，依法执业、诚信从业，确保社会组织发展始终沿着中国特色社会主义的正确方向前进。广州作为改革开放前沿地和意识形态斗争前沿地，引领社会组织发展的正确方向尤为重要，最重要的就是要发挥党组织的政治功能，为社会组织注入红色元素，确保党的路线方针政策在社会组织内得到宣传和执行。
（2）领导工会、共青团等群团组织，团结和凝聚群众。
工会、共青团等群团组织是党领导下的群众团体，也是党团结和凝聚群众的桥梁和纽带。社会组织党组织发挥政治功能，更好团结和凝聚从业人员，必须加强对社会组织内工会、共青团等群团组织的政治领导，充分发挥群团组织的人才优势与群众优势，把群团组织建设成为从业人员利益表达、利益整合和利益协调的有效平台，在党的领导下更好发挥服务从业人员、维护合法利益、促进社会和谐的作用，把从业人员更好凝聚在党组织周围。
（3）教育、管理和监督党员。
党的十九大报告明确指出：“党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员的职责”。社会组织党组织发挥政治功能，必须按照全面从严治党的要求，切实担负起教育、管理和监督党员从业人员的职责使命，确保党员对党忠诚、干净干事、敢于担当，自觉履行党员权利与义务，不断提高党员党性修养和政治素质，建设靠得住、有本领的党员队伍，更好发挥党员的先锋模范作用。
服务功能是社会组织党组织的“根本”，发挥着推动社会组织发展进步的作用。党的十八大以来，党中央和各级党委在高度重视基层党组织政治功能的同时，也积极推进基层服务型党组织建设，不断提升和更好发挥基层党组织的服务功能。
发挥服务功能，更好服务社会组织事业发展，是社会组织党组织发挥作用的根本着力点，只有明确了这个着力点，社会组织党建才能凝聚各方力量，受到各方欢迎，才能增强针对性和有效性。要融入社会组织搞党建，通过党建服务社会组织事业发展，把党的政治优势转化为社会组织的发展优势，把党组织和党员的活力转化为社会组织的发展动力，把党的组织资源转化为社会组织的发展资源，充分发挥好党建服务推动社会组织事业发展的作用。
随着社会组织的迅速发展，越来越多相关领域的管理人才、专业技术人才和技能人才向社会组织汇集。社会组织党组织发挥服务功能，必须紧紧抓住人才这个宝贵资源，服务社会组织人才成长，引导各类人才更好发挥作用。一是要關心关爱人才，主动帮助引导，不断提高人才的思想和业务素质。二是要支持和保障各类人才干事创业。
社会治理的核心是多元社会主体的共同参与，目标是确保社会既充满活力又和谐有序。社会组织作为具有自治性质的，能够承担提供社会服务、协调社会关系、维护社会公正、促进社会和谐职能的社会力量，是参与社会治理的重要主体。社会组织党组织要适应全面深化改革的新要求，围绕服务社会治理和人民群众发挥积极作用。
在培育社会组织过程中，深深植入“党建先行”理念，加强和创新党建工作，不仅有利于推动党建工作在社会组织中生根发芽，而且可以为社会组织注入强大的“红色基因”，为社会组织提供更多正能量，引领社会组织正确的发展方向。
一是党组织可以为培育社会组织提供组织保证。例如，“交叉任职”有利于将社会组织的业务活动与党建活动融合起来，从而把党的组织优势转化成为社会组织的发展优势，不仅有利于提升社会组织党建工作水平，而且能够为培育社会组织提供重要组织保证，确保党组织更好地引领社会组织的发展方向。近年来，广州市社会组织党委专门制定了《广州市社会组织党组织负责人任职管理办法》，明确要求社会组织党组织负责人一般从社会组织内部产生，提倡社会组织党员负责人担任党组织负责人。
二是党组织可以为培育社会组织提供政治保证。例如，广州市社会组织党委专门制订了《广州市社会组织党建工作指导团建设方案》，由党建工作指导团专注于党建引领社会组织业务开展，60多位指导员以“一对多”的形式，为全市社会组织提供服务，在社会组织中开展党的工作。正在探索实施的广州市社会组织党建品牌项目“红苗工程”，通过嵌入式党建，使一颗颗的“红种子”（处于孵化期的社会组织）进化成为“红树苗”;并且通过搭建各类平台，连点成片，着力植造社会组织党建“红树林”。此外，通过设立广州市社会组织党群活动服务中心、广州市社会组织培育基地党建工作站等，为培育初创期的社会组织搭建党建平台，探索建立“红苗坊”。从“红种子”、“红树苗”、“红苗坊”到“红树林”，再不断影响更多社会组织变成“红种子”，最终串成一条社会组织“红色生态链”。广州的实践表明，党组织可以为培育社会组织提供政治保证，党建工作能够影响社会组织的“基因成份”，从而能够决定社会组织未来的发展走势，确保社会组织在政治上能够与党同心同德、同向而行。
一是加强社会组织党建活动，有利于杜绝社会组织中出现政治问题和纪律问题，起到“政治监管”的作用。通过“嵌入式”党建活动，打造政治上过硬的社会组织党组织，并通过党组织的战斗堡垒作用扩大党的政治影响力，引导社会组织在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，将党的意志和主张贯彻落实到社会组织当中去，社会组织就能真正把自已服务、联系的群众紧密团结在党的周围，引导群众听党话、跟党走，成为党领导下的促进经济发展与社会和谐的重要力量。二是加强社会组织党建工作，有利于推动党的纪律监督工作与社会组织自身纪律建设的高度融合，从而协助社会组织从内部环境、风险评估、内部监督等方面完善内部控制，在社会组织中营造风清气正的发展氛围。三是在社会组织党组织书记与社会组织负责人两者合一的情况下，更可以发挥党组织的组织优势和纪律优势，加强对社会组织出资人、管理者及从业人员的监督管理，起到事半功倍的效果。
二、社会组织党组织及其负责人在现代社会组织法人治理结构中的地位和作用。
近年来，各地围绕如何明确党组织在社会组织法人治理结构中的地位和作用问题，进行了积极探索。如，广东省民政厅《关于社会组织法人治理的指導意见》，就把“党的领导”作为社会组织法人治理必须坚持的基本原则写进了文件，要求“加强党对社会组织建设的领导，在社会组织法人治理过程中，根据中国共产党章程的规定，设立党的组织，发挥党组织的政治引领和党员的先锋模范作用”。2018年5月，民政部印发《关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容通知》，明确要求社会组织应当在章程中增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容，民政部门要在成立登记和章程核准时加强审查。在章程中增加党的建设有关内容，是明确党组织在社会组织法人治理结构中法定地位的重要制度安排，这就为加强党对社会组织的领导，更好发挥党组织政治核心作用提供了制度保障，从源头上确保了社会组织正确的政治方向，对引领社会组织健康有序发展，引导社会组织发挥正能量具有重要意义。
一是选择适当的法人治理结构模式。设计中国社会组织法人治理结构模式，需要把握好以下四个方面的前提条件：要明确把党组织纳入其中，坚持和完善党组织负责人与理事会、监事会和执行机构成员“双向进入、交叉任职”的领导体制，发挥党组织的政治核心作用;各治理主体权、责、利明确对等，既要形成制衡又要有机协调;模式设计不能把制衡和监督当作目的，目的还是社会组织的发展以及为社会作出更多的贡献;社会组织法人治理结构的安排，不能出现一个人说了算的“一把手”体制，也不能没有“领军人物”或埋没“领军人物”的作用。
二是要明确主体和责任。涉及决策事项，在社会组织法人治理结构各主体中会员大会或理事会是决策主体，党组织的定位应该是参与决策。党组织参与决策是组织行为，是从政治角度把关定向，承担决策的政治责任。在执行方面，党组织应支持法人治理结构的其他机构依法行使职权，不是代理其行使职权，并要发动党员、带领群众执行会员大会或理事会决议，发挥党员的模范带头作用和党支部的战斗堡垒作用。在监督方面，以加强党内监督为重点，监督社会组织改革的正确方向，监督社会组织的关键人、关键岗位和关键环节，提高监督的有效性。
三是坚持党管干部原则与决策机构、执行机构依章程行使用人权相结合。既要明确党组织在干部管理权限上的政治领导责任，又要明确决策机构选人用人的法定职权;既要充分发挥党组织在选人用人上的把关定向职能，又要充分调动决策层、管理层依规选人和按需用人的主观能动性，从而实现党组织、理事会、管理层在用人上的融合和协调，形成合力，依法合规。对于如何落实好党管干部原则，社会组织党组织重点应该是履行好“确定用人标准、研究推荐人选、严格组织考察、完善评价体系、加强监督管理”的职责，重点做到“五管”、把好“五关”，即管原则，把好导向关，管标准，把好资格关，管程序，把好规则关，管机制，把好政策关，管监督，把好调整关。
社会组织与其他组织一样也会经历创立、成长、成熟以致消亡的过程。参照相关研究成果，本课题组将社会组织发展周期划分为孕育期、草创期、成长期、成熟期，通过结合广州市社会组织党建实践，对社会组织培育过程中的党建工作介入策略进行深入研究。
综观广州社会组织党建模式，主要采取了行政推动方式，市区党委、组织部门、民政部门以及业务主管部门借助行政权力，通过渗透、动员、宣传等方式从外部将党建资源嫁接到社会组织内部，这种模式可以看成是一种“嵌入式”党建模式。嵌入式党建主要策略有：理念嵌入、组织嵌入、活动嵌入和人才嵌入。
一是理念嵌入式的党建介入策略。即党通过在社会组织中的宣传、教育和服务，达到贯彻自身路线、方针和政策的一系列党建策略。
二是组织嵌入式的党建介入策略。即在社会组织中发展党员，建立党组织体系，这是党加强对社会组织领导的组织保证。在社会组织中建立党的组织是扩大党的群众基础和执政基础的重要方式，是社会组织党建的基础。
三是活动嵌入式的党建介入策略。即社会组织党组织将党建主题活动与社会组织发展活动相互结合，以党建活动推动社会组织实现其宗旨和目标。坚持党的活动与社会组织执业活动、日常管理、文化建设等紧密结合，创新党组织活动方式，增加党组织生机活力。围绕保证政治方向开展党组织活动、围绕团结凝聚群众开展党组织活动、围绕社会组织健康发展开展党组织活动，形成党建活动与社会组织执业活动、日常管理、文化建设等相互促进的良性互动局面。
四是人才嵌入式的党建介入策略。即在社会组织党组织系统内，通过选配能力强、素质高的党组织书记和充实壮大党务工作者，为社会组织提供政治合格、业务过硬的人才队伍。实行把社会组织骨干培养成为党员、把党员培养成为社会组织骨干、把党员骨干推荐到社会组织管理层的“双培养一推荐”工作，促进以党员为骨干的社会组织人才队伍建设。
把党建引领置于社会组织创建之前，通过“制度引领+理念嵌入”，让社会组织创始人形成稳定的“红色预期”，在创立社会组织之初就主动配合、积极支持党建工作，筑牢社会组织党建的制度和理念基础。
（1）构建系统规范的制度框架。目前我国社会建设方面的法律法规还不健全，社会工作秩序还不规范，社会组织生长和发挥作用的环境还有待净化。因此做好党建制度设计，以党建制度引领社会组织发展的正确方向，对于孕育期的社会组织发展，尤为重要。如广州先后出台了一套规范的关于加强社会组织党建的制度文件：《关于加强社会组织党建工作的通知》《广州市社会组织党组织成立工作指引》等，对社会组织党的建设提出规范化要求，从制度上规范社会组织党建工作。
（2）将党建工作融入社会组织管理制度中。推行“三同步”工作机制，即社会组织登记时，党建工作纳入前置程序，同步指导;社会组织年报时，党建情况纳入年报内容，同步年报;社会组织等级评估时，党建工作纳入评估指标，同步评估。通过“三同步”机制，在準入条件、资格认定、项目申请、选优评优整个社会组织日常管理制度中把党建要求嵌入其中。
（3）加大思想政治工作力度，切实筑牢社会组织党建工作的思想根基。对在社会组织中要不要建立党的组织和开展党建工作，社会上甚至部分党员中还存在着一些模糊和错误认识。为此，一是要针对业主认识不到位的问题，主动耐心地做好思想说服工作，把搞好党建工作对社会组织自身发展的意义、作用说清讲透，消除业主思想疑虑，变“不理解”、“被动抓”为“想得通”、“主动抓”;二是要针对党员认识不到位的问题，有针对性地加强党性教育，提高认识，从而积极自觉地参与党组织活动，充分发挥党员的先锋模范作用，更好团结凝聚群众推动社会组织发展。当前尤其要主动深入宣传宣传习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大精神和习近平总书记视察广东重要讲话精神以及省市委关于加强基层党建的重大决策部署，引导党员和职工群众坚持正确的政治方向和政治立场，明确自身的职责和使命，做政治上的明白人。
社会组织在草创期的主要任务是组织定型。这一时期社会组织无论在组织资源和组织结构上都很匮乏，需要外部力量强有力的扶助，党建介入策略应重点放在“组织引领+组织嵌入”，要整合各方面的组织资源和组织力量，为社会组织顺利发展提供坚强有力的组织引领和组织保证。
（1）强化社会组织党建工作管理体制。第一，市、区两级党委要强化统一领导责任，把社会组织党建工作纳入市、区党建工作总体布局，与其它领域党建工作同规划、同部署、同检查、同考核。第二，市、区党委组织部门要强化牵头抓总、统筹协调功能，牵头制定社会组织党建工作发展规划，明确工作目标，完善政策、制度和措施，加强督促和指导。第三，市、区社会组织党委要强化具体指导功能，建立与各社会组织业务主管部门、各镇（街）党（工）委之间常态化的工作交流机制，加强工作指导和督促检查力度。第四，业务主管部门党组织要强化对业务对口社会组织党建工作的管理职责。第五，街镇、社区党组织要强化对社区社会组织党建工作的管理职责，依托枢纽型社区社会组织成立联合型党组织，利用街道社会组织孵化中心同步孵化社会组织和党组织。通过理顺管理体系，明确职责权限，建立健全市、区党委统一领导、组织部门牵头抓总、社会组织党委指导协调、业务主管单位党组织归口管理、属地党组织兜底管理、行业党组织归类管理的社会组织党建工作管理体制，形成齐抓共管的工作格局，为社会组织党建工作提供坚强有力的组织引领。
（2）健全社会组织党建工作支撑体系。发挥执政党整体优势，整合各方组织资源，加大支持社会组织党建工作力度，健全社会组织党建工作支撑体系，完善社会组织党建工作保障机制，夯实社会组织党建工作的坚实组织基础。第一，提升社会组织党组织书记的地位和待遇。第二，提升社会组织专职党务工作者的地位和待遇。第三，建立政治激励机制，提升党组织的政治影响力。第四，建立多元投入的社会组织党建工作经费保障机制。
（3）分类组建社会组织党组织。坚持“应建必建”原则，区别不同类型，分类灵活建立党组织，消除社会组织党建空白点，扩大党的组织和党的工作的覆盖面。第一，规范按单位建立党组织。第二，规范按行业建立党组织。第三，规范按区域建立党组织。
任何组织在成长期最大的特征是组织事业的发展和组织规模的扩大。在成长期，影响社会组织发展的核心因素是管理能力必须与组织规模同步增强，这一时期党建介入的重点应是“事业引领+人才嵌入，以为社会组织成长壮大提供服务和人才支撑。
（1）提升党组织服务社会组织事业发展的能力。紧紧围绕社会组织的执业活动和经营管理搞好服务，把党组织的政治优势转化为社会组织的发展优势，把党的组织资源转化为社会组织的发展资源。第一，分类加强党员教育，更好发挥党员先锋模范作用。第二，努力搭建党员发挥作用的平台。第三，把党员培养成推动事业发展的骨干。实行把社会组织骨干培养成为党员、把党员培养成为社会组织骨干、把党员骨干推荐到社会组织管理层的“双培养一推荐”工作，促进以党员为骨干的社会组织人才队伍建设。
（2）强化社会组织党组织书记队伍建设。要定期组织党组织书记到市、区委党校（行政学院）和高校进行集中脱产培训，通过专题培训、定期轮训、参观考察等方式，加强政治理论教育、法律法规教育、党务知识教育和管理知识教育，提升党组织书记综合素质。
（3）提升社会组织党员能力素质。通过搭平台的方式提升社会组织党员能力素质。第一，搭建社会组织党员教育培训平台。第二，搭建社会组织党员服务交流平台。第三，搭建社会组织党员示范引领平台。在市区劳动模范、先进集体、优秀共产党员、党代表等推荐评比活动中把社会组织党员纳入，单独分配名额，并通过社会组织党建品牌和党建示范点活动引领社会组织党建工作，增强社会组织党员的荣誉感和归属感。
进入成熟期的社会组织，由于规模的扩大和事务的增多，代理人问题将成为制约组织发展的关键，组织容易出现形式主义、官僚主义和偏离组织宗旨的行为。这一时期，社会组织党建介入的重点应该是“思想引领+活动嵌入”，以确保社会组织发展的正确方向。
（1）寻找共产主义理想信念与社会组织的组织文化的精神契合点。社会组织是非营利性组织，其文化宗旨是为社会服务，基本精神是奉献精神，这就决定了社会组织需要通过弘扬自身的价值理念来获得组织的凝聚力。中国共产党成立之初就秉持為人民服务的宗旨和初心，一切行为都是为人民利益，奉献精神也是中国共产党和其组织成员的重要特征。可见，社会组织和中国共产党在基本指导思想有契合之处，只有在社会组织的组织文化建设中积极引入党的指导思想，示范、影响并引领社会组织及其成员的价值观，让组织成员接受党的指导思想，从而增强社会组织的凝聚力、向心力，解决成熟期可能出现的代理人问题。
（2）全面落实从严治党主体责任。防止代理人问题的关键在于党组织的坚强有力和红色基因的强大，根本则在于全面从严治党。社会组织党组织必须认真贯彻党中央全面从严治党要求，全面落实从严治党主体责任，健全和完善相关责任机制，按照从严治党要求加强和创新党组织活动形式，切实解决党组织中存在的纪律松懈、组织涣散、软弱无力等问题，以党组织的坚强有力，真正发挥好监管社会组织的“第一道防线”作用。
（3）严格党内政治生活。抓住党内政治生活这个关键环节，引导党员以严肃认真的态度参加党内政治生活，在党内政治生活这个“大熔炉”中锤炼党性、经受考验。一要开展批评与自我批评。二要严格落实社会组织党员党性分析和民主评议制度。三要建立健全和严格执行党组织的日常管理制度，包括“三会一课”制度、领导班子民主生活会制度、党员定期思想报告制度、党员学习教育制度、发展党员制度、党费收缴及使用制度、党员创先争优制度、联系服务群众制度等，实现社会组织党建工作制度化、规范化、经常化。