我国农村信用社公司治理的缺陷及改进对策
摘要：农村信用社是我国金融机构的重要组成部分之一。随着近年来金融机构改革的深入，农村信用社的内部治理机制已初步形成，但仍存在很大的缺陷。本文在界定农村信用社公司治理内涵的基础上，分析了现行体制下农村信用社存在的经营目标冲突、政府行政干预、所有者缺位等主要缺陷，从明确改革最终目标、建立中小金融机构存款保险制度、完善“三会”制度、建立和发展县级产权交易市场等方面提出了完善农村信用社公司治理结构的思路和政策建议。
我国农村信用社(以下简称“农信社”)成立于20世纪50年代初期，其间历经多次改革。随着国家对“三农”问题的重视以及国家实现社会主义新农村政策的实施，农信社改革再次成为人们关注的重点和热点。2003年6月国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称《方案》)，明确指出：把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，以“三农”为经营方向的社区性金融机构，强调“按照市场经济规则，明晰产权关系”，促进农信社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。经过近年的改革，农信社已初步建立起社员代表大会、理事会、监事会相互制衡的内部治理机制。但实践证明，农信社的法人治理结构仍然存在很大的缺陷。本文首先介绍农信社公司治理内涵；其次分析现行体制下我国农信社公司治理可能存在的缺陷；最后就如何完善农信社公司治理结构提出一些改革思路和政策建议。 一、农信社公司治理内涵 农信社最重要的委托代理关系就是“社员(股东)”与“经营者”(以农信社主任为代表)之间的委托代理关系。狭义的农信社公司治理指通过社员大会、理事会、监事会等一系列制度安排，合理地配置社员与经营者之间的权利与责任关系，对经营者进行监督与激励，防止经营者与社员利益的悖离，保证社员利益的最大化。广义的农信社公司治理机制一般包括内部及外部治理机制。内部治理机制主要包括两个方面：一是通过合理界定社员大会、理事会、监事会、信用社主任(经营者)的权、责、利，形成权利合理分配相互制衡的内部约束机制，以限制经营者对社员利益的背离。二是设计激励相容的薪酬计划。提高社员与经营者之间的利益一致性。外部治理机制主要包括四个方面：一是当地金融市场的竞争。充分竞争的金融市场能够给现有经营者以巨大的压力，促使其努力工作；二是外部代理人市场。充分竞争的外部代理人市场，使现有信用社经营者不敢懈怠，以保持其职位，同时也使潜在替代者更加努力，以竞争代理人之职；三是资本市场。如果股权市场具有充分流动性，那么在信用社经营业绩欠佳的时候，社员可通过转让其股权，行使“用脚投票”的权利；四是政府部门的严厉监管。由于银行经营具有高风险性，并且一家银行的倒闭极易通过“多米诺骨牌”效应传播到其他银行，给社会带来巨大危害。作为中小金融机构，农信社经营同样受到政府严厉的监管。 农信社公司治理效率的高低除了取决于内外部治理机制的完善程度外，还受到以下几种重要因素影响：一是委托人与代理人之间信息对称程度。如果他们之间的信息完全对称，那么即使不存在任何的治理机制，经营者也不敢偏离社员利益寻求利己行为；二是社员监督成本与收益关系。社员只有在监督带来的利益超过成本时，才有积极性行使监督权；三是信托文化。如果当地信托文化发达，代理人充分认识到自己对委托人的受托责任，做到勤勉尽责，那么公司治理效率就会很高。 二、我国农信社公司治理现状 自《方案》颁布以来，经过近三年的发展，我国农信社已初步建立起社员代表大会、理事会、监事会、经营者相互制衡的内部约束机制。但农信社公司治理仍存在一些问题。 1．信用社经营目标冲突，削弱了对经营者的激励与约束作用。为实现《方案》提出的农信社改革目标，促进农信社法人治理结构的完善，中国银行业监督管理委员会2004年颁布的《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》(以下简称《意见》)规定：农村合作金融机构应按股金来源和归属设置自然人股和法人股两种股权。农村合作银行、县联社应对自然人股和法人股份分别设定资格股和投资股。资格股、投资股分别体现了合作制和股份制。这种独特的产权制度，在扩大信用社融资渠道的同时，也造成农信社经营目标及两类股东入股目标的冲突。从宏观上来讲，这种产权制度的设计是为满足农信社政策性支农与盈利性需求双重目标。但这种制度设计削弱了对信用社经营者的激励与约束。如果将信用社经营者的薪酬与业绩挂钩，则无法保证支农任务的完成。而当信用社经营业绩不能达到理想状态时，经营者可能会拿“支农”作为借口，推托责任。从微观来讲，人股社员目标也存在偏差，资格股股东入股的目的是为获得农信社金融服务的优先权和优惠权，投资股股东入股目的除了获得信用社金融服务的优先权和优惠权外，还想获得投资红利。资格股与投资股不仅入股目的不同，且存在同股不同权、同股不同利、同股不同风险的特征。两种不同价值取向、具有不同风险、权利与利益的股东很难休戚与共，双方在社员选举、股利分配等重大决策方面必将存在冲突。 2．各级政府的行政干预影响了农信社法人治理结构的完善。2003年的农信社改革决定将农信社交由省级人民政府管理，并成立省级信用联社作为省级政府管理农信社的机构。2004年由银监会牵头制订的《关于明确农信社监督管理职责分工的通知》规定(以下简称《通知》)，由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。省政府要帮助农信社防范与化解风险，并作为“负责人”对农信社不良资产负责。在仅靠动用存款准备金无法遏止农信社支付风险时，应由省级联社在省级人民政府承诺还款的前提下，按有关规定向人民银行分行申请紧急再贷款。在目前农信社资产质量较差，经营状况恶劣的情况下，农信社风险承受能力极其有限，省政府成为事实上农信社风险的最终承担者，必然要对农信社进行全面管制。由于缺少中央政府所具备的财政货币手段及法律手段，省政府主要还是依赖行政手段来管理农信社。虽然银监会的《通知》要求省政府坚持政企分开的原则，对信用社依法实施管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，但在现有体制下，可预见省政府对农信社的行政干预不可避免。事实上，农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限已不同程度逐步集中到省联社，随着更多权限的向上集中，农信社法人治理结构就会遭到破坏，其结果无异是与改革的初衷相违背的。