我国自然资源纠纷及其解决机制略论
关键词: 资源纠纷；纠纷解决机制；自行解决；行政解决；司法解决 内容提要: 因自然资源的取得、使用和流转引发的纠纷随着经济发展不断增多，一个理性的社会应当有多种纠纷解决途径，为纠纷主体选择适宜的解决方式提供保障。
本文通过探究自然资源纠纷的内涵，从自行解决方式、行政解决方式、司法解决方式等三个方面，对我国自然资源纠纷解决机制的立法现状、存在问题，完善建议作了阐述，以期寻找有中国特色的自然资源纠纷解决机制构架，提高自然资源纠纷的解决效率。
一、自然资源纠纷的特点及其成因 （一）自然资源纠纷的特点 自然资源纠纷（以下简称资源纠纷）是指在自然资源权属不明确或者受到侵害以及遭到污染破坏的情况下，纠纷当事人在产权划分、责任归属、赔偿范围、方式、法律责任承担等方面发生的矛盾和冲突。
环境纠纷主要是指因环境污染和环境破坏造成的，在环境违法者与环境受害者之间因责任归属、赔偿范围和法律责任承担而发生的争议和出现的矛盾。
[2] [2]资源纠纷在一定程度上可以表现为环境纠纷，即特殊侵权纠纷。
但是，除此之外还涉及到权属纠纷和普通侵权纠纷；而环境纠纷除了部分地表现为特殊侵权纠纷外，还有诸如大气污染纠纷、噪声污染纠纷、电磁辐射纠纷等非资源类纠纷。
一般的民事纠纷是私权纠纷，是平等主体之间发生的以民事权益、义务或民事责任为内容的法律纠纷。
[3] [3]而资源纠纷除了关于资源确权性质的民事纠纷外，还有关于行政机关作出的处罚是否得当的行政纠纷，以及关于资源污染破坏行为是否已触犯国家刑法构成犯罪的刑事纠纷。
与环境纠纷和一般的民事纠纷相比，资源纠纷的特点表现为:第一，综合性。
资源纠纷往往由多种原因引发，比如水资源污染纠纷，往往是水环境事务矛盾、水资源事务矛盾、水污染和水资源破坏、水污染事故和水环境破坏事故等多种原因导致的后果。
[4] [4]资源纠纷的综合性还表现为资源纠纷往往是资源民事、行政和刑事纠纷的结合。
如水资源污染纠纷，不仅有因水资源污染造成对他人权利侵害的民事赔偿纠纷，还有因致害人的排污行为而受到环境保护行政机关的行政处罚引起的行政纠纷，以及因污染后果严重，危及他人人身、财产安全，造成重大损害的刑事纠纷。
第二，政府性。
如我国各类单行自然资源保护法和环境保护法规定，发生纠纷先由行政主管机关或者环境保护机关调解。
对处理决定不服的，由法院审理。
并且，对于一些跨省、自治区、直辖市的资源纠纷，如水事纠纷、矿事纠纷，法律还规定国务院具有最终处理决定权。
我国资源纠纷的处理方式有三种，一是自行处理，包括和解、调解和仲裁；二是行政处理，包括行政调解、行政裁决和行政复议；三是司法处理，包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。
导致资源短缺的原因很多，如人口的增长，资源消耗总量的增加,加剧了自然资源出现紧缺状态。
在资源总量趋于减少的情况下，为争夺有限的资源不断引发资源纠纷。
如水资源短缺引发水事纠纷，小到农户与农户之间因农田灌溉发生的用水纠纷，大到行政区与行政区之间因水资源分配、调拨、利用发生的水事纠纷，皆是围绕有限的水资源使用量而发生的纠纷。
一是权属主体不明确，如两名或者两名以上的当事人均声称某一块土地的使用权归属自己；二是权属客体不明确，如两名或者两名以上享有采矿权的主体关于矿区范围的争议。
权属客体的争议内容为确认资源权属所指向的对象或者划定各自的资源权属所指向对象的范围。
[5] [5]无论哪一种情况的权属不明确，都可能产生资源纠纷。
而且一种资源的权属不明，还可能产生另一种资源纠纷，如因土地权属体系不明确，就可能产生森林资源纠纷等。
3.管理权限配置不合理。
以矿业权管理为例，《矿产资源法》规定：国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。
而《矿产资源法》又规定：开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。
这样，该法又限制了地质矿产主管部门的矿业权管理权限，实践中导致了部门之间的管理冲突。
又如《水法》规定：在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。
而矿石、沙金属于矿产资源，按照《矿产资源法》规定，地质矿产部门也可以进行管理。
实践中两个部门管理冲突不断，地质矿产部门认为水利部门降低收费标准吸引沙农，水利部门又指责地质矿产部门发证时不指定地段，造成大堤堤脚裸露、危及大堤安全等险情。
4.管理方式落后，管理体制不健全。
部分资源纠纷是由于国家的资源保护政策与当地居民的生存保障之间存在矛盾造成的。
[7] [7]如在森林资源保护上, 国家的森林保护政策与农民的生存保障形成矛盾。
据调查, 林区农民基本上以烧柴作为日常生活能源，部分村民还在林区内打猎、采集食物等，国家将森林设置为保护区或禁伐区、禁猎区，就会影响当地农民的生存，产生资源保护与生存矛盾的纠纷。
又如我国对于土地资源的管理长期以来实行的是管理职权集中于市、县级政府的分级限额审批土地管理方式。
由于土地执法监察制度不够严密，执法手段比较软弱，为一些地方政府、单位或者个人变相或者公然违法占用土地提供了可乘之机，直接导致部分土地纠纷的发生。
二、自然资源纠纷解决机制的现状考察及其缺陷分析 自然资源纠纷解决机制是指缓解、消除自然资源纠纷的制度和方法。
纵观我国自然资源纠纷解决机制的现状，可以归纳为三种类型八种方式。
和解，主要是纠纷两方依据民间习惯和自行约定，本着充分协商和意思真实表示，达到化解纠纷的目的。
[8] [8]人民调解是村民委员会和居民委员会下设的人民调解委员会对资源纠纷的调解；行政调解是行政机关在行使职权时附带地解决纠纷，比如土地资源管理部门在就土地权属争议作出行政处理决定前，可以先就争议进行调解。
我国资源纠纷的解决没有规定仲裁方式，对于发挥仲裁裁决优势，提高资源纠纷解决效率，不能不说是一大缺陷。
我国资源纠纷的行政解决包括行政调解、行政处理、行政复议三种形式，是解决资源纠纷的主要形式。
在跨行政区域的水事纠纷、矿产资源纠纷解决中，资源纠纷的行政裁决作为最终裁决而存在；在土地资源、森林资源、草原资源、渔业资源等权属纠纷中，资源纠纷的行政处理作为司法解决的前置程序而存在。
资源纠纷行政调解的行政主管机关包括解决资源权属争议的各资源监督管理部门和解决资源污染、破坏争议的环境保护管理部门。
行政调解是诉讼外调解，不是诉讼的必经程序，不得以纠纷正在调解为理由剥夺当事人的诉权。
如个人之间，个人与单位之间因水资源破坏发生纠纷，请求水行政主管部门调解，如对调解不服的，只能以原纠纷当事人为被告提起民事诉讼，而不能以行政机关为被告提起行政诉讼。
行政调解协议书一般不具有法律强制力，只能依靠双方当事人的自觉履行实现。
根据我国各类资源保护法律规定，行政机关在调解资源纠纷案件时，只能对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出行政决定，而不能对申请调解的资源侵权纠纷作出行政处理决定。
但由国务院对跨行政区水事纠纷或者矿产资源纠纷作出的行政处理决定除外。
（3）行政复议。
因资源行政纠纷提出行政复议的情况有两种：一是资源行政管理机关对不能达成调解协议的资源权属纠纷作出的行政处理决定；另一种是资源行政管理机关对行为人实施的污染、破坏资源等违法行为给予的行政处罚。
行政复议是依当事人申请的行政行为，不是行政诉讼的必经程序（除法律规定为终局复议的情形外），对行政复议不服的当事人或行政相对人可以向法院提起行政诉讼。
因此，行政复议只是解决资源纠纷的主要监督程序，而不是终审程序。
我国解决资源纠纷的诉讼方式主要有两种：一是民事诉讼，二是行政诉讼。
当然，对因污染、破坏资源构成犯罪的当事人追究刑事责任适用的刑事诉讼，也是司法解决资源纠纷的一种形式。
（1）民事诉讼。
对于资源污染破坏、资源承包经营等资源民事侵权纠纷，都可以采用民事诉讼程序解决。
按照我国《民事诉讼法》规定，资源纠纷当事人在案件审理过程中，可以向法院申请调解，法院调解书具有法律效力。
法院调解有利于快速、简便、经济地解决资源纠纷，有利于维护双方当事人的友好关系，是一种比较可行的资源纠纷解决方式。
（2）行政诉讼。
可以提起行政诉讼的主体包括资源权属纠纷当事人、作出行政处理决定的行政管理机关和作出行政处罚行为的行政管理机关。
行政复议不是行政诉讼的前置程序，对行政机关行政处理决定不服的资源权属纠纷当事人既可以提起行政诉讼，也可以申请行政复议。
（二）我国自然资源纠纷解决机制的缺陷分析 我国对于资源纠纷的解决没有制定专门的法律，各类资源纠纷的解决方式和程序散见于自然资源保护单行法和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《刑法》等相关法律之中。
但是，仍存在一些问题，表现在： 第一，立法不统一。
我国资源纠纷解决机制分别规定在各个单项自然资源法中，由于单项自然资源法是各个资源行政主管部门受国家委托制订的，表现出比较明显的部门特征，各种资源纠纷解决机制也就各不相同。
如权属纠纷解决机制中，六种资源就有四种方式：水事纠纷是“协商—民事诉讼”制；矿产纠纷是“行政处理—行政诉讼”制；林权纠纷是“行政处理—民事诉讼”制；土地、草原、渔业纠纷是“协商－行政处理－民事诉讼”制。
其实，这样复杂的纠纷解决机制，要实现的目的只有一个，即明确产权，完全可以对权属纠纷解决机制作统一规定。
其二，程序立法缺失。
单行自然资源法是实体法而不是程序法，对资源纠纷处理程序的规定比较原则，缺乏可操作性，不同纠纷处理规定之间也缺乏逻辑性、连贯性和统一性。
当一种资源权属纠纷同另一种资源权属纠纷交叉时，往往会因权属纠纷处理部门不同、处理方式不同等因素影响纠纷的解决。
随着一些新型资源纠纷的出现，国家出台了相应的法律来规范新型纠纷的解决程序。
这类法律仍然是以实体法的形式出现，不能很好地解决资源纠纷的程序问题。
比如针对农村土地、林地、草地承包经营纠纷，国家出台了承包经营法，然而承包经营法的出台并没有减少这类纠纷已为实践所证实。
[10] [10]因此，确实需要资源纠纷解决机制的程序立法，规范解决程序，提高解决效率。
其三，实体法内容不全面。
现行单项自然资源法对资源纠纷处理的规定，仅针对自然资源所有权、使用权纠纷而设计（水事纠纷除外）。
所有权、使用权纠纷包括权属纠纷和侵权纠纷，属于民事纠纷范畴，应该由司法程序解决。
就权属纠纷而言，权属的取得需要国家授权或者许可，权属客体的确定需要专业知识，国家考虑到权属纠纷的特殊性，将行政处理置于司法解决之前，实现公权力对私权的有效干预是应该的。
不过，国家在考虑权属纠纷的特殊性时却忽视了侵权纠纷的一般性，将侵权纠纷的解决纳入行政处理范围内，这就违背了政府国家与市民社会的对立原则。
另外，单行自然资源法没有对资源特殊侵权纠纷的解决作规定，即使是2002年10月新修订的水法用专门一章规定了水事纠纷的解决程序，也没有对水污染、水破坏纠纷的处理程序作规定。
资源特殊侵权纠纷属于环境侵权纠纷范畴，在国家未对环境侵权纠纷的解决作出专门规定以前，从资源纠纷解决的完整性出发，也应考虑资源特殊侵权纠纷的程序性设计。
另外，我国资源纠纷解决机制存在的问题还呈现出如下特点： 第一，自行解决方式存在“重调解轻仲裁”现象。
我国资源纠纷解决机制涉及的调解包括人民调解、行政调解和司法调解，除司法调解外，调解书不具有强制执行力。
而仲裁既具备不伤和气、经济、便捷等调解的优势，仲裁决定书又具备与法院判决书一样的强制执行力。
仲裁在处理资源纠纷方面的独特优势，已经为国际上非诉讼纠纷解决机制发展的实践所证实。
我国正逐步认识到仲裁在解决资源纠纷中的独特优势，在农村土地承包经营法中，就对土地承包经营中出现的纠纷规定了由农村土地仲裁机构进行仲裁的纠纷解决方式。
但是，由于机构建设、人员素质以及缺乏相关配套法规等诸多原因，通过仲裁解决土地承包纠纷的效果还不明显。
并且，我国1994年8月通过的《仲裁法》第二条将仲裁范围确定为：平等主体的公民法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。
因此，资源特殊侵权纠纷是否属于《仲裁法》的适用范围，也是一个值得商榷的问题。
我国各个自然资源法对权属纠纷的处理均非常注重行政程序，每一类自然资源权属纠纷的处理都要求经历行政调解程序，而法院诉讼则享有最终裁判权（调解成功的除外）。
问题在于国家并没有赋予行政主管机关对资源权属的最终决定权，无论是行政处理决定还是行政复议决定，纠纷当事人都可以向法院申请撤销。
行政机关在经历了行政调解、行政处理决定、行政复议后，仍然不能最终解决纠纷，不能不说是行政资源的浪费。
同时，法院被赋予解决资源纠纷的最终决定权，给有限的司法资源增加了负担。
事实上，在我国现行资源权属纠纷解决制度中，行政机关在一定程度上只是为司法机关提供专业证据资料，至于证据能否采用，采用多少，皆由法院决定。
第三，司法解决方式在审理不服行政处理决定的资源权属纠纷、特殊侵权纠纷、行政调解不成功的普通侵权纠纷时，司法机关没能对行政机关的行政行为给予足够的关注，增加了纠纷的解决成本。
而且，现行资源纠纷解决机制的制度设计不尽完善，没有考虑到非诉讼解决机制与诉讼解决机制的衔接。
司法机关在审理特殊侵权纠纷案件时，没有实行与实体法上的特殊法律规范相适应的程序法律规范，如因果关系推定，诉讼主体扩大等，也有待进一步的完善。