我国自然与文化遗产管理体制的改革思路

近年来，我国 旅游 资源的开发遍地开花，一方面各地通过旅游开发，加快了 经济 发展 ；另一方面由于一些地方政府疏于保护，许多珍贵的 自然 与文化遗产遭遇了人为的破坏。而破坏的重要原因，一是保护理念的缺失，二是现行的自然与文化遗产（以下简称遗产）的管理体制存在诸多弊端，直接导致了遗产保护的危机。 　　 　　自然、文化遗产与旅游资源的异同 　　 　　旅游资源是指一个国家或地区可以用于发展旅游业的自然的与 历史 文化性的资源，包括诸如风景名胜、自然保护区、历史文物以及可以展示的民间 艺术 、戏曲 音乐 、民风民俗等非物质文化遗产。而自然、文化遗产（狭义）指公认的、能为人们提供生态、科研、文教等功能的、具备独特价值的、自然界演变的产物或人类社会发展的精神产品。凡旅游资源都属于自然与文化遗产，但自然与文化遗产内涵更丰富，外延更广泛，有的文化遗产就无法直接展示给游人，譬如长征精神等，遂不能直接作为旅游资源。 　　鉴于自然与文化资源的范畴大于旅游资源，因此遗产的管理体制较之于旅游景区的管理体制更为宏观。这就是本文为何要把旅游资源的管理体制或旅游景区的管理体制的改革扩展为自然与文化遗产的管理体制改革的重要因素。

思想汇报 /sixianghuibao/ 　　当然还有一个不可回避的因素是面对着自然、文化遗产和旅游资源的词句时，人们的潜意识里的反应是有明显差异的。面对遗产，人们首先映入脑际的是保护和继承，而面对旅游资源，人们可能会事先想到开发取利。《文物保护法》规定：“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，应该说这是对遗产保护与利用的关系的原则性规定，具有规定性意义。 　　 　　我国现行自然与文化遗产管理体制现状 　　 　　（一）法制不健全且缺乏针对遗产管理统一的国家立法 　　由于自然、文化遗产存在形式的多样性，包括物质的和非物质的遗产等，以及价值的多重性，有国家级、省市级等，这客观上增加了遗产管理的难度。目前涉及遗产管理的 法律 有《文物保护法》、《环境保护法》、《野生动植物保护法》、《水法》、《城乡规划法》等几十部之多，再加上各地制定的条例规章更是数不胜数，这些法规对遗产管理起到了一定作用。但因为法规多，执法单位多，推诿扯皮多，从而就陷入“三个和尚没水喝”的怪圈。 　　（二）国家指导及属地管理相结合 　　目前我国遗产的管理体制除少数归国家部委直属外，如故宫博物院，大多情况是遗产由属地管辖，国家部委负责业务指导。旅游开发给地方政府带来GDP的增长，激发了其发展当地旅游业的积极性，这是现行体制有利的一面。然而从实践来看，由于地方政府掌管着遗产管理的大权，他们出于GDP的考虑，往往置国家法规于不顾，不惜人为破坏遗产，地方政府的经济利益导向是各地遗产管理的主要阻碍因素。 　　（三）多头管理导致效率低下 　　自然与文化遗产大都属于公共资源（私人藏品和一些非物质遗产除外），其管理主体毫无疑问应是政府。目前，我国涉及自然与文化遗产的主管部门太多，有文化、旅游、环保、林业、国土、建设等部门，管理分散，部门之间难以协调，工作效率低下。另外，遗产管理部门作为政府机构又兼经营，自己办公司，造成政企不分。 　　 　　我国自然与文化遗产管理体制改革思路 　　 　　（一）建立自然与文化遗产统一的管理机构 　　目前我国正进行政府机构体制改革，这为遗产管理体制的改革带来契机。由于遗产管理缺乏统一机构，造成实质上的多头管理、条块分割、效率低下、保护不力，为权力寻租开启方便之门。为此，有必要针对遗产管理探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，从而完善遗产管理体制。 　　基于以上思路，可以把涉及自然与文化遗产的主管部门文化部、旅游局、林业局合并，并吸收其他部委如城乡建设部、环境保护部、国土资源部等下属的相关遗产管理部门，精简组成为一个统一的政府机构（省市县对应设厅局），实施对遗产的监管。之所以将此三机构合并，是因为旅游局主要职责是负责旅游资源的管理与开发，林业局负责生态建设和保护（此两局主要涉及自然遗产的管理），文化部负责文物管理、文化的发展和文化产业化的监管（负责文化遗产的管理），这种整合打破了条块分割，降低协调的成本，管理易落实到实处。该机构（姑且暂称自然与文化遗产部）的主要职能是全面负责遗产的管理，制定遗产保护、管理与可持续利用的制度、条例和规划，并监督实行。为提高该机构的权威性，中央应给予其适当地位和完全的执法权。