省际环境基本公共服务绩效差异的实证分析
一、引言。
我国的基本公共服务均等化推进历程是从九年义务教育、公共卫生社会医疗保险等领域逐步扩展到住房保障、环境基本公共服务的,将环境基本公共服务纳入到国家基本公共服务体系符合我国的基本国情和社会公众对公共物品及服务需求发展的层次性规律。环境基本公共服务绩效评价是基本公共服务绩效评价不可缺少的一部分,建立环境基本公共服务绩效评价体系,开展省际间环境基本公共服务绩效评估,有助于明晰各级政府提供环境基本公共服务的权责,强化政府及财政支出在环境基本公共服务供给的主导责任,加大环保支出,加强规划、投入和监管,从而提升环境基本公共服务水平。
如何对环境基本公共服务内容进行界定,并据此建立合适的绩效评价指标体系,是进行环境基本公共服务绩效分析的重要前提。国内一些学者从不同视角对环境基本服务内涵进行了界定。刘欣葵(2008)认为环境基本公共服务的范围包括法律法规制度、管理机构、环境基础设施和作业体系。其中,环境基础设施和服务主要包括污水、排水处理设施和管网、燃气供热设施和管网、道路桥梁及照明设施、垃圾密闭化收运系统和处理设施、粪便收运和处理设施、道路绿地等公共场所养护保洁服务、城市运行应急服务等。吴舜泽等(2010)将环境基本公共服务界定为在一定发展阶段由政府提供的,保障公众基本环境权益的最小范围、最低标准的公共服务,将其细分为环境基础性服务、基本民生性服务、环境安全性服务和环境信息服务四个方面,该种内涵界定方式更为系统。一些学者采用不同的方法构建了环境基本公共服务指标评估体系。王郁等(2011)基于公共服务供应过程中资金投入、资源形成、服务供应、服务结果4个主要环节,建立以环境公共服务均等化为目标的4个一级指标和13个二级指标进一步细化出18个三级指标。卢洪友等(2012)从投入、产出、收益三个维度将环境基本公共服务的绩效指标分为五级,其第三级指标为经费保障程度、人力资源水平、污染治理能力、环境机构密度、生活环境保障能力、生活环境质量保障以及环境治理效益等7个指标,基本涵盖了环境基本公共服务的公民受益性指标,但未考虑环境安全性服务和环境信息性服务两方面内容。基于各自构建的绩效指标评价体系,学者们通过不同的评价方法,得到我国环境基本公共服务的现状和评估结果。李红祥等(2011)在界定环境基本公共服务的概念及范围的基础上,通过相应的数据对比,分析了中国在提供环境基本公共服务方面存在环境基本公共服务总体投入不足,区域、城乡之间不均衡等问题。王郁等(2011)对2008年全国31个省级行政单位的环境公共服务指数和变异系数进行了测算,从地区差距角度做了实证评估,得出中西部地区环境公共服务的严重滞后是影响环境公共服务均等化的重要因素的结论。该研究考察的只是全国2008年单年的绩效,未能体现各省独自多年的动态绩效特征。卢洪友等(2012)采用类似层次分析法的指标构建方法,对我国2003~2009年环境基本公共服务的绩效进行实证分析,发现较高的投入不一定能保证合意的产出及受益,环境基本公共服务绩效存在明显的省际差异等。
该研究在构建绩效评价函数时,各年独立进行评价计算,因而并未建立时间上的联系性。本文参考国家十二五规划对环境基本公共服务内容的界定,构建的绩效评估指标体系包含4个二级指标和31个四级指标(包含了环境安全性服务和环境信息性服务两个指标),采用纵横向拉开档次综合评价方法(建立了时间上的联系性),对2002~2011年全国30个省市区的环境基本公共服务进行连续性评价的实证研究,以期得到全国环境基本公共服务绩效特征,以及各省环境基本公共服务绩效的动态变化,进而得到公共服务均等化历程中各省的服务绩效差异状况。
环境基本公共服务是由政府提供的,所有地区居民享有基本环境安全、环境生态和环境服务的权益,是不能将拒绝消费的群体排除在外的、能确保某些公众不影响和排斥其他公众享有保障安全、宜居、健康等基本需求的生产、生活环境外部条件。国家《十二五规划发展纲要》指出:城乡居民最关心、最迫切的环境公共服务主要涉及污水、生活垃圾、废水、废气以及饮用水等环境治理服务、环境基础设施、环境监测与评估服务、环境监管与风险预警及控制、环境事故应急服务、环境信息性服务等。本文据此构建出评估环境基本公共服务绩效评价的指标体系(见表1)。主要由环境基础性服务、环境基本民生性服务、环境安全性服务和环境信息性服务4类二级指标组成,其连同对应的三级和四级指标具体由表1给定。
(二)研究方法与数据来源。
1.方法说明。采用纵横向拉开档次评价法,对中国30个省级政府的环境基本公共服务绩效进行评价和分析。纵横向拉开档次评价法引入的权重系数不显含时间,但与时间有着隐含的联系,因而便于对不同地区在不同时刻的地区综合发展情况的动态进行对比,可用来解决动态的多指标综合评价问题,进而使得各地区在各时刻的评价都具有直接的可比性,这是该评价法最大的优势。
2.数据来源。考虑数据的可得性和连续性,最终选取了2002~2011年全国30个省市区的环境基本公共服务的数据资料。数据资料源自《中国统计年鉴》(2003~2012)、《中国环境统计年鉴》(2003~2012)、《中国环境年鉴》(2003~2012)以及各省历年的环境统计公报。特别地,对于个别指标在个别省份以及个别年份的数据缺失,采用线性拟合的方式对其进行补全。
3.指标数据处理。考虑到各指标数据量纲不同,且部分指标的判断方向不一致,首先对取得的样本数据xij进行无量纲正向处理。由于要求处理后的指标值x*ij大于零,故采用线性比例法进行无量纲处理。这里x*ij=xij/xj,且xj取为mj=max{xij}0。由此得到指标数据的标准化矩阵Ak={x*ij(tk)}mn(式中k=1,2,,K代表年份;i=1,2,,m代表样本序数;j=1,2,,n代表指标序数;对本研究,K=10,m=30,n=31)。
4.指标权重系数和样本评价函数。评价指标的权重系数值{wj}选用H矩阵最大特征值所对应的。
直观比较,对yi(tk)进行线性平移放大处理,即定义函数Fi(tk)=[yi(tk)+6]10,然后根据Fi(tk)值的大小进行排序。特别地,对于多层结构的指标评价系统,可以按比例确定对应于上层结构的指标权重系数wj的数值。具体计算过程为:先将某上层结构指标对应的所有下层结构的各类指标权重系数累加得到权重和wk,再将所有下层结构指标的权重系数累加得到权。
(三)绩效分析与结论。
基于构建的环境基本公共服务指标体系,采用纵横向拉开档次评价法,对2002~2011年间中国30个省级政府的环境基本公共服务绩效数据进行处理,得到各省市区在各年度的环境基本公共服务综合绩效得分、排名及最大序差,由表2给出。
1.中国省际环境基本公共服务综合绩效整体特征。考察2002~2011年间各省环境基本公共服务综合绩效得分的逐年变化情况,如表2所示。可见除新疆、青海、云南、海南四省的综合绩效得分在2002~2007年间存在一定程度的起伏外,各省综合绩效得分基本逐年提高,表明我国省际环境基本公共服务绩效整体上在不断增强。其中,东部地区(海南除外)、东北地区、中部地区各省综合绩效得分变化幅度较缓,而西部地区(广西除外)综合绩效得分则显著增强,表明我国省际环境基本公共服务绩效发展速度极不均衡。同时可以看出中、西部地区环境基本公共服务的综合绩效得分明显落后于大部分东部地区。江苏、浙江、广东、山东、河北、福建、河南、辽宁、上海等省市区在2002~2011年间的环境基本公共服务的综合绩效得分靠前,除河南、辽宁外,这些省份大多分布在东部地区;甘肃、宁夏、贵州、青海、海南、云南、湖北、吉林、新疆、陕西、安徽、广西等省区环境基本公共服务的综合绩效得分较低,除海南、湖北、吉林、安徽外,这些省份主要集中在西部地区,表明我国环境基本公共服务绩效存在显著的省际差异。
2.中国各省环境基本公共服务综合绩效变化趋势。如前所述,中国30个省级政府在2002~2011年间的环境基本公共服务综合绩效存在显著的省际差异。为进一步区别体现各省环境基本公共服务综合绩效的变化趋势,采用最大序差r这一参数进行表征。若r2,表明排名变化极小,对应稳步变化;若3r8,属于中等程度排名变化,对应亚稳定变化;若r9,则表示排名变化剧烈,对应跳跃式变化。另外,对于跳跃式变化,若某省2007~2011年环境基本公共服务综合绩效得分排名优于2002~2006年,则定义其为前跳型跳跃式变化,反之为后跳型跳跃式变化。表2最后一列提供了各省2002~2011年间对应的环境基本公共服务综合绩效排名最大序差值,据此将各省环境基本公共服务综合绩效的变化状况进行分类,结果如表3所示。由表3可见,在2002~2011年间共有16个省区的环境基本公共服务综合绩效的变化状况属于跳跃式变化(r9)。其中,北京、天津、海南、吉林、黑龙江、河南和广西属于后跳型,这些省份主要集中于东部和东北地区;而山西、内蒙古、重庆、四川、云南、陕西和宁夏属于前跳型,这些省份主要集中于西部地区。属于亚稳定变化(3r8)的省区有10个。属于稳步变化(r2)的省区则为江苏、浙江、广东,都属于东部地区。由此可见,在环境基本公共服务综合绩效的变化方面,东部大部分地区都处于亚稳定和稳定的变化状态。东北地区处于后跳型的跳跃式和亚稳步的变化状态。西部大部分地区都处于前跳型的跳跃式的变化状态。东部地区大部分省区的环境基本公共服务综合绩效水平是在稳定中缓速前进的,西部地区大部分省份则发展更为迅速,东部与西部之间的差距逐渐缩小。东北地区为传统的重工业基地,随着中国经济的高速增长,钢铁、煤炭等生产量增加,对环境污染加大,配套的废水、气以及固体废弃物处理设施跟不上污染物排放量,导致加大环境基本公共服务投入带来的积极影响被一定程度地综合了,环境基本公共服务综合绩效排名降低。
3.中国省际环境基本公共服务内部结构绩效特征。为进一步考察中国30个省级政府在2002~2011年间环境基本公共服务的内部绩效特征,图1给出其在环境基础性服务、环境类基本民生性服务、环境安全性服务、环境信息性服务四个二级指标(参见表1)绩效得分的10年变化曲线图及在综合绩效得分中所占的比重(比重值由图中上方单位长度刻度值量度)。图1中数据计算结果由前述多层结构评价系统的处理方法确定。
(1)各省区市环境基础性服务绩效特征。考察2002~2011年间各省市区环境基础性服务绩效(图1a),可以发现其在综合绩效得分中所占比重较高(约20%~23%),仅次于环境基本民生性服务绩效(约30%~32%),表明各省市区对环境基础性服务重视程度仅次于环境基本民生性服务。
10年间,各省市区环境基础性服务绩效曲线幅度略有增强,但曲线形状变化较小,表明各省市区在环境基础性服务方面是共同缓慢稳步前进的。
查看图1a中每条绩效变化曲线,可见东部地区对应幅值整体明显高于西部。东部地区江苏、浙江、山东、广东、河北得分最高,表明这些城市在生活垃圾、废水、废气以及固体废弃物的配套处理设施建设及服务方面相对更为完善;海南得分偏低,可能因为海南是旅游城市,城市人流量较大,生活污水和生活垃圾产量较多,但相应的环境基本公共服务设施建设还不够完善。东北三省绩效得分相差不大,但整体偏低,可能是因为钢铁、煤炭等重污染行业对环境的污染较大,但相应的废水、废气以及固体废弃物的配套处理力度不足。中部地区河南得分最高,各省市得分差异不大,环境基础性服务绩效相当,但整体落后于东部地区,可能是因为中部各省重视环境基础设施建设,投入财政相当,但由于起步时间相对东部地区较晚,得分比东部大部分省市要低。西部地区甘肃、青海、宁夏三省得分最低,其处于偏远地区,环境基础公共设施建设及服务相对落后。
(2)各省市区环境基本民生性服务绩效特征。各省市区2002~2011年间在环境基本民生性服务绩效方面(图1b)得分最高,表明各省市区对基本民生性服务相当地重视,大力投入财政资金在居民生活环境保障能力和居民生活环境质量保障方面,政府实施关于保障人民生活环境和质量的政策效果明显。
10年间,环境类基本民生性服务绩效曲线幅度整体明显增强,并且形状趋于平稳,表明我国各省市区政府在环境基本民生性服务绩效水平和推动均等化进程方面成绩显著。东部地区天津得分偏低,可能由于天津人口较多,土地面积不大,环境基础公共服务设施数量有限,故而人均绿化面积、每万人拥有的公共厕所的数量以及粪便处理率都会偏小。山东及中部地区山西、重庆得分显著提升。西部地区甘肃、贵州二省得分相对东部地区依然偏低。
(3)各省区市环境安全性服务绩效特征。在2002~2011年间,各省市区环境安全性服务绩效(图1c)在综合绩效得分中所占比重较低(约17%),仅高于环境信息性服务绩效(约4%)。10年间,各省市区环境安全性服务绩效曲线幅度整体有所增强,但增幅不大,东部、中部和西部地区绩效得分同样存在差异,但东西部整体差异相对要小。意味着我国在环境安全性公共服务方面处于起步阶段,各省市区政府需继续增强在环境安全性服务方面的绩效水平。
(4)各省市区环境信息性服务绩效特征。各省市区在2002~2011年间环境信息性服务绩效(见图1d)在综合绩效得分中所占比重最低,不超过4%。10年间,各省市区环境信息性服务绩效曲线幅度增幅不明显;东部、中部和西部地区绩效得分差异显著。表明我国在环境信息性公共服务方面处于起步阶段,各省市区政府要继续增强在环境安全性服务方面的绩效水平,并关注地域差异性的缩小。
江苏、浙江、广东及辽宁四省在环境信息性服务绩效方面得分领先,表明东部大部分省市和东北地区在环境安全性服务方面相比于中西部地区要好。各省市区得分极低,意味我国在环境信息性方面处于起步阶段,各省市要继续加强重视,加大财政投入。
三、政策建议。
(一)中央政府应加大对中西部省份环境基本公共服务的财政投入,缩小区际环境基本公共服务差距,各级政府应进一步完善公共财政制度,保障环境基本公共服务的供给。
鉴于现阶段省际环境基本公共服务绩效差异明显、内部结构不平衡的现实,为确保2020年前实现国家基本公共服务总体均等化战略目标,必须加快推进区际环境基本公共服务均等化进程。中央政府应进一步完善财政转移支付制度,通过一般性转移支付和专项转移支付大力支持省际、城乡环境基本公共服务均等化。将各类环境基本公共服务的财政保障纳入一般性转移支付中,根据各省市区环境基本公共服务的标准需求及财政缺口,确定各地区的环境基本公共服务的标准支出,均衡各地财力,保障对各地环境基本公共服务的财政投入。同时,短期内还应辅以专项转移支付加大对特定环境基本公共服务内容的财政支持力度。在一般性转移支付基础上再进行重点服务的专项转移支付,以求尽快缩小省际环境基本公共服务,明显改善环境基本公共服务内部结构差距状况。另外,鉴于农村地区环境基本公共服务长期受到忽视,为了快速推进城乡环境基本公共服务均等化进程,中央还须考虑通过专项转移支付予以保障。通过专项转移支付解决区域性、流域性以及省际间交叉地带环境基本公共服务的提供问题。对东部地区,应巩固其现有的环境基本公共服务建设成果,扩大环境基本公共服务覆盖范围,促进环境基本公共服务水平的进一步提升;对中、西部地区,则应加大对其环境基本公共服务的投入力度,加快环境基本公共服务的发展速度,提高环境基本公共服务的整体水平。
各级政府应进一步优化财政支出结构,通过政府预算支出对各类环境基本公共服务予以保障。根据2011年修订的政府收支分类,在2011年政府财政支出中,关于环境基本公共服务方面的财政支出科目主要涉及污染防治、污染减排、环境监测与监察、城乡社区公共设施以及城乡环境卫生等,其财政支出在全国财政支出中所占的比重很小,大约为4.66%;另外,环境信息性服务财政支出未被包含在内。各级政府应适当提高已有环境基本公共服务财政支出比重,并增补对环境信息性服务的财政支出,通过经常性预算支出保障环境基本公共服务供给。
(二)加强环境基本公共服务建设,高度重视环境安全性服务和环境信息性服务。
政府在保障对环境基本公共服务财政投入和环境基础设施建设的同时,还应加强对环境安全性服务和环境信息性服务的重视程度,进一步健全环境监测与监管体系和环境信息公开机制。构建环境监测与监管体系,加强污染源自动检测控制系统建设、监督管理和运行维护,全面推进监测、监察、宣教、信息等环境保护能力标准化建设,大幅度提升各省市区的环境基础监管能力。在重点地区加建环境监测国家站点,提升国家监测网自动监测水平,加强流动监测能力建设。建设环境信息资源中心,对危险物品的储存、运输等环节实施监控。建立经费保障渠道和机制,按照运行经费定额标准,保障各省市区环境监管网络运行、设备更新以及业务用房维修改造,加强人才队伍的建设,采取激励措施引进高端人才,完善培训机制,定期开展环境专业技能比赛。建立环境信息公开机制,主动向广大群众公开环境质量状况、环境统计、环境调查信息以及突发性环境事件,积极召开新闻发布会和宣讲会,让公众监督和参与到重大的环境决策中。
由于各地区的环境资源禀赋差别较大,经济社会发展水平存在显著差异,政府应实施差异化的区域性环境基本公共服务战略。例如,西部地区要重点加强水能、矿产等的资源能源开发的环境监管,提高水资源的利用率;东北地区要加强对重工业基地的环境监管,加强环境基础设施的建设,控制污染物排放的总量;中部地区要有效地维护区域资源环境承载能力,提高城乡环境基础设施建设水平,维持环境质量总体稳定,严格推行资源节约,统筹城乡环境保护,加快推进资源节约型、环境友好型社会建设;东部地区要控制污染物排放总量,提高能源利用效率,有效控制环境污染,加快推进经济发展方式转变,化解资源瓶颈制约。总之,应根据各地不同地域特征区别应对,因地制宜,以获取最优环境公共服务发展策略。
参考文献: [1]刘欣葵.首都城乡环境建设战略举措研究[J].城市管理前沿,2008,(5):37—40. [2]吴舜泽,李红祥,朱建华等.关于环境基本公共服务均等化问题的初步研究[A]．中国环境政策(第七卷)[C].北京:中国环境科学出版社,2010:175—205. [3]王郁,范莉莉.环保公共服务均等化评估与地区差距分析[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2011,(3):41—49. [4]卢洪友,袁光平,陈思霞等.中国环境基本公共服务绩效的数量测度[J].中国人口资源环境,2012,(10):48—54. [5]李红祥,吴舜泽,葛察忠等.构建中国环境基本公共服务体系的思考[A].2011中国环境科学学会学术年会论文集(第二卷)[C].北京:中国环境科学出版社,2011:1900—1908. [6]明燕飞,盛琼瑶.公共服务合同外包中的交易成本及其控制[J].财经理论与实践,2010,(6):93—97. [7]郭亚军.综合评价理论、方法及应用[M].北京:科学出版社,2007.