对公用企业垄断的法律思考
摘要:公用企业是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织,其公共利益性和不同程度的自然垄断性特征形成了公用企业的垄断传统｡然而政企不分､缺乏竞争的事业化管理体制使公用企业与社会公益目标相背离,对我国市场经济建设和消费者权益造成了诸多不良的消极影响｡有效规制公用企业垄断,首先要实行政企分离,赋予公用企业以独立的法人资格;其次,引入竞争机制,实行分业经营;最后,进一步健全竞争法律制度,规范公用企业各种市场行为｡。
多年以来,公用企业服务质量差和收费透明度低已成为消费者投诉的众矢之的,其中以电信､邮政､供水､供电､煤气部门居多[1]｡公用企业垄断或限制竞争的初衷,是为了提高经济效益,维护国家与社会整体利益,然而在实践生活中却出现了高成本､低效率等事与愿违的不良现象,也由此构成了传统公用企业经营模式的基本特征｡由于公用企业与人民群众的日常生活密切相关,而且对整个社会的正常运转具有至关重要的作用｡因此,在市场经济条件下规范公用企业的市场行为､反对公用企业垄断已日显必要和迫切｡本文在分析公用企业垄断传统形成原因的基础上,对如何有效规制公用企业垄断提出些许建议,以期引起理论界和事务界对此问题给予更多的关注｡ 一、公用企业形成垄断传统的原因分析 公用企业又称为公益企业,是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织｡依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定,公用事业包括所有为公众或所有公众的一部分提供服务或商品的电力公司､燃气公司､自来水公司､电话公司､电报公司､运输公司､石油管道公司､污水处理公司､供热公司和桥梁通行费征收公司等[2]｡我国国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》将公用企业定义为供水､供电､供热､供气､邮政､电讯､交通运输等公用事业或行业的经营者｡ 公用企业是生产力发展到一定阶段､人类生活和经济社会化的产物,其垄断传统的形成主要源于其公共利益性和不同程度的自然垄断性等基本特征｡ 1.公共利益性｡公用企业提供的产品面向全社会,服务于各行各业和千家万户｡这些产品和服务为公众日常生活所需,与企业的生产和发展密切相关,而且对国家乃至社会的正常运转具有至关重要的作用｡如果公用企业发生短缺､质次价高等情形,将会引起社会恐慌､民怨､民愤,从而影响国家的“安定团结”｡因此,公用企业能否提供安全可靠､价格合理的产品与服务,将直接关系到人民能否生活安康､国民经济能否健康快速发展｡另一方面,投资与建设公用企业所需的投资大,且回收投资所用的时间比较长,私人企业一般无力承担其高额费用;而且,公用企业生产的目的主要是为了满足公众生活及社会运转的基本要求,而不是赢取高额利润,在市场经济条件下,私人企业基于追求自身利益最大化之“经济人”特性一般不愿承担;所以学者普遍认为“市场机制在私人产品的供给上是高效率的,但在公共产品的提供方面却存在局限性,即存在‘市场失灵’现象｡”而国家出于社会安全､公共利益等方面的考虑,通常也不愿将这些行业交给私人企业经营,而是由政府直接经营,这就为政府干预与调控经济,以“有形之手”协调“无形之手”运作提供了一处空间[3]｡由此形成了公用企业传统的事业化管理体制即企业的市场经营与行业管理相结合,从而为公用企业垄断经营埋下祸患｡ 2.不同程度的自然垄断性｡关于自然垄断,传统经济学理论一般是用规模经济原理进行分析的,现代经济学理论则倾向于用成本弱增性原理来描述其特征[4]｡前者是指在一定的产出范围内,生产函数成规模报酬递增状态,企业的规模越大,单位产品的成本就越低,由一个企业大规模生产要比几个企业小规模同时生产更有效率;后者是指一个企业生产一定数量产品的总成本,要比两个或两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低｡简而言之,自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业[5]｡公用企业通常是规模经济比较明显的行业,即规模越大,生产成本就越低,由于它们向社会提供产品或服务往往需要通过有线或无线电､管道､公路､铁道等网络来提供,而网络建设耗资且费时巨大,而且资金一旦投入就难以在短时期内收回,也难以改为其他用途｡如果在同一行业或领域内允许有多个企业之间相互进行竞争,将势必导致重复建设,造成资源的大量浪费｡因此,对于规模经济比较明显的行业,通常要求由一家或少数几家企业进行独家或垄断经营,由此形成了公用企业的垄断传统｡ 二、公用企业的利弊分析及现行立法规制 公用企业作为政府或公共机构所有的企业,其垄断或限制竞争的初衷是为了提高整体经济效益,维护社会公众利益｡然而另一方面,公用企业作为企业,是以其独立经济实体的身份在市场中运行并参与竞争,它们有着自身的经济目标,从而决定了公用企业在一定程度上与私人企业一样,有着追逐利润的动机和目的,从而极可能利用其在市场上的特殊地位,滥用市场势力,损害其他经营者以及消费者的合法权益｡在实践中,公用企业实行行业垄断经营的经营管理体制也日显弊端,其主要表现分析如下: 1.主体性质含混不清｡一方面,公用企业是向消费者供应电力､煤气､自来水､提供交通､运输､电信等服务的企业组织,此种主体特性要求其应当与交易相对人处于平等的民事主体法律地位;另一方面,公用企业同时也处于行业管理者地位,属于行政主体,拥有相应的行政职权,有权力对本行业所辖业务活动实行管制,进而利用其行政权力为本行业谋取不正当的经济利益｡正如经济管制理论代表人物乔治•施蒂格勒所说:“管制通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的｡”[6]。