中外公务员养廉制度的比较与思考
摘要：一些西方发达国家和地区的经验证明，高工薪和优厚的福利、退休保障制度有助于激励公务员忠于职守、勤政廉政。而当前我国公务员的工资水平偏低、待遇结构不合理等现状，是引发公职人员职务犯罪的一个重要因素。因此，借鉴有关国家和地区的先进经验，改革我国公务员收入结构，完善退休保障制度，制定廉政保证金等辅助措施是健全我国公务员廉政激励机制的重要方面。
法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”① 他一语道破了权力与职务犯罪的关系。权力的异化源于人性的不完善，人类追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。公务员作为政府的象征和代表，受国家的委托行使公共权力。为了保证公务员在行使公共权力的过程中不滥用权力，保持廉洁性，许多国家都在积极探索防止公务员腐败的方法和机制。除了建立严密的选拔、任用、监督、约束机制外，一些国家和地区也采取了种种措施如制定优厚的薪俸制度、养老金制度等来激励公务员忠于职守、勤政廉政。他山之石，可以攻玉。这些国家和地区的有效措施和成功经验，对于完善我国公务员的廉政激励机制具有一定的借鉴意义和启示作用。
（一）以俸养廉。
世界银行在一份报告中指出：官吏制度就和几乎其他所有东西一样，你付出什么就得到什么。①工资是公务员生活的主要来源，是满足公务员生活需要的必要保障。合理的薪酬制度对于吸引优秀人才，提高公务员素质，调动工作积极性，实现公务员队伍的优化与稳定起到一定的保障作用，对于保持国家公务员的廉洁性也有一定的促进作用。一些国家认为通过提高公务员的工资待遇使他们过上较为体面的生活，减少腐败动机，自觉约束自己的行为，廉洁从政，从而达到养廉的目的。有人把这种观点概括为“以俸养廉”或“高薪养廉”。高薪养廉制度目前主要是在一些经济实力较为发达的国家和地区实施，他们以物质上的实力为后盾，制定出相应的制度和法律实行高薪养廉，使公职人员能够在优厚的薪酬、大量的福利、稳定的职业下，安心工作，不敢轻易涉贪而冒丧失职位和优厚报酬的危险。在现代世界各国和地区中，实行高薪养廉制度并取得较大成绩的有加拿大、新加坡、瑞典、奥地利、香港等。这可以从瑞士洛桑管理学院公布的《1998年世界主要国家竞争力报告》中的有关指标可以看出，该报告中第3.34指标，不适当行为（例如受贿或腐败）的指标如下（该指标越高，则表明该国家和地区腐败程度越低，反之亦然）：加拿大8.25，新加坡7.84，英国7.11，中国香港6.45，美国6.15，德国5.81，法国4.71.②。
有资料表明，新加坡的廉洁度位居亚洲各国之首，新加坡之所以成为亚洲最廉洁的国家，原因是多方面的，其中实行公务员高工薪制是维持政府高度廉洁的一个重要因素。为了确保公务员有高收入，使政府机构能够吸引和留住优秀人才，激励公务员廉政勤政。新加坡政府每年通过咨询机构调查私营企业工资水平，对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较，一旦公务员的工资低于私营企业人员时，即采取措施予以平衡。70年代至80年代，新加坡政府就曾经连续四次给公务员加薪20％。***年后新加坡公务员工资达到世界各国的最高数。1997年的资料显示，“政府官员在减薪2％－7％的情况下，平均年薪仍达到8.84万美元，而同期新加坡人均年收入仅为1.8万美元。”①公务员除了工资以外，还有全年奖金和一定津贴。
我国香港特别行政区也是高薪养廉制度的积极推行者，据香港年报资料显示，80年代每年用于公务员薪俸的支出占政府总支出的35％－39％，②并且逐年上升。香港政府用于支付公务员薪酬的开支1997－1998年度40114百万港元、1998－1999年度44092百万港元、1999－2000年度46488百万港元、2000－2001年度50497百万港元、2001－2002年度51909百万港元。③香港公务员除了享有较高的薪俸，还可以获得各种津贴，如额外职务津贴、逾时工作津贴等等。
除新加坡、香港外，西方一些发达国家也给予公务员以较高的薪酬待遇。如美国《联邦工资比照法》规定，联邦公职人员的工资要和私营企业职工的工资相当；而英国法律规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额。除工资外，这些国家的公务员享受的津贴、补贴收入也很可观，如英国公务员可以享受的各类津贴占其收入的25%；法国公务员的补贴工资要占本人基本工资的10%—30%；联邦德国、日本等国则高达30－40%，①这是一般民间企业职工不能比的。
付给公务员较高的薪金，从表面上看增加了政府的开支，但是其创造的巨大效益是无法估量的。一方面高薪能吸引优秀的人才从事公共事务管理，为国家的发展和繁荣提供最基本的保障；另一方面，高薪也能确保大多数公职人员不致因生活太清苦或有后顾之忧，而冒丧失公职的风险去谋取不义之财。
（二）其他保障制度。
除了实行高额的薪金制度，一些国家和地区还根据本国本地区经济、社会发展水平和政治体制的特点建立了符合本国国情的公务员社会保障制度，使公职人员免除后顾之忧，安心工作，减少他们的腐败动机。
如新加坡的中央公积金制度。这是一项为新加坡受薪人员设立的养老储蓄基金。中央公积金实际上是一种强制储蓄，是薪金的一种演化形式，与薪金额直接成正比。政府设立专门的中央公积金局，对所有公积金实行统一管理、长期储蓄，并向存款人支付6％的年息。按照公积金制度的规定，雇员和雇主要按照雇员月薪的一定比例分别缴纳一定数额的公积金，作为该雇员的公积金，并按比例存入用于养老的特别帐户、保健储蓄帐户和用于多项支出的普通帐户三个帐户。公积金缴纳的比例随经济发展情况的变化而定。如1984年雇主和雇员双方的缴纳率各为雇员月薪的25％。1985年，由于经济不景气，为减轻雇主的成本负担，雇主的缴纳率降至10％，而雇员仍保持在25％。而1992年，雇员的缴纳率下降至22％，雇主则上升为18％。公积金的交纳还因年龄不同而有所区别，年纪较大的雇员公积金缴纳率相对较低。①新加坡的中央公积金并不像我国的公积金那样只能用于购买住房，除了解决公务员、企业职工等在职人员购买住房问题外，中央公积金还可用于医疗保健、退休后生活保障、购买不动产、股票、政府公债、家属保障保险和家庭保障保险、支付本人或子女的大学教育费用等等。
新加坡的中央公积金制度为公务员提供了优厚而全面的福利保障。由于中央公积金免交个人所得税，而且利率高，所以存入年份越长，公积金的金额就越高。如果一个公务员廉洁奉公，其工作年限越长，该储蓄就越多，到退休时就有一笔相当可观的储蓄，这足以保证全家安居乐业。但新加坡法律规定，凡是有贪污受贿等违法行为者，一律取消其全部的公积金。因此，公务员一般不敢冒失去公积金的危险而去违法贪污，尤其是任职时间已经很长的公务员更不敢轻易冒险。这对于促进政府公务员的廉洁起到了相当有效的作用。
美国、日本等一些发达国家也各有一套适合本国实际的公务员养老保障制度。如美国公务员的退休金有基本退休金、社会保险和公务员自愿按个人工资比例（最高不超过10％）提供的养老储金三部分组成。美国规定，联邦政府职员退休后，其每月享受的退休金不得超过最高连续三年年薪平均数的80％。
日本公务员退休后可领取：一笔一次性的退职金（数额为本人退休前月薪乘工龄再除以2）、按年发的退休津贴（数额按工龄分别为本人月薪的100％－137.5%）、按月发给的养老金（工龄满20年以上才有资格领取，每月数额按工龄分别为本人退休前月薪的40％－80％）。将上述三笔数额相加折算为每月的退休金相当于本人在职时月薪的84％左右。①。