论公共利益的界定标准
摘要：近年来由于招商引资热、开发区热和城市化的推进，很多城市在旧城改造，公共设施建设方面取得了令人瞩目的成就，与此同时因土地征收和房屋拆迁中私权遭受侵犯的百姓信访、上访、起诉以及重大恶性案件也呈上升趋势。
由于我国公共利益立法界定的缺失，导致土地征收和房屋拆迁中存在不少征收权被滥用的情形。
本文论述应通过实体性界定标准、程序性界定标准和反面排除法对公共利益进行界定，以保护私权不受公权的非法侵犯。
下载论文网 关键词：公共利益 实体标准 程序标准 私法保护 ▲▲ 引言 征收是公权力对私权利的限制，公共利益是征收的唯一合法理由。
对公共利益的界定，立法例上，一般包括概括式和列举兼概括式，我国采的是概括式规定。
2004年我国《宪法》第十三条第三款修正为：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
2004年8月28日《土地管理法》第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”2007年3月16日通过的《物权法》第42条规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
然而，以上的法律法规没有对公共利益做出一个明确的界定，概括性而抽象的规定无法应对复杂的现实情况，无法对公共利益与商家、私人利益并存的城市改造和房产开发是否符合公共利益进行判断。
近几年的湖南嘉禾强制拆迁案牵动国务院总理的亲自过问，到2007年3月轰动全国的重庆最牛钉子户拒绝拆迁案，陕西省宝鸡市74岁赵凤兰老人因住房被强制拆迁而上吊自杀等等这些事件都引起了全国人民和媒体的广泛关注。
据统计中国因土地征收而失地的农民将近6000万, 其数量远远超过下岗工人。
我国目前财产征收中主要有超出公共利益范畴进行征收、未遵循法定程序、未合理补偿等等几种情形。
因此，界定“公关利益”标准，平衡征收中的公权和私权，对公民的合法私权进行法律救，是当前我国法制建设的一项迫切任务。
在财产所有权问题上,孟德斯鸠认为，如果“个人的私益应该向公共的利益让步”，那就是“荒谬背理之论” 因为公共的利益永远是：每一个人永恒不变地保有民法所给与的财产。
”因此，公共利益并不是当然的应该劣后于私人利益的，公共利益的界定必须权衡私权的保护。
我国台湾地区陈新民先生认为“公共利益”无法定义， 其理由是公共利益的内容和受益对象具有不确定性。
笔者认为在具体案件中通过价值判断，将公共利益法律化和类型化，并借助法律理念和司法实践，从以下三方面来界定公共利益是能够把这个概念相对确定和具体化的。
▲▲ 一、采用实体标准界定公共利益 （一）必要性标准 征收决定作出前先要考量是否具备征收必要性，例如我国澳门地区第12/ 92/M号法律第2条第1款明文规定了“经穷尽以私法途径取得财产的可能性后,方可采取征收”的原则。
德国亦是。
因此我国在拆迁征收过程中，可拆可不拆得的不得拆，能通过市场解决的就通过市场解决。
商业开发所需用地不应动用国家征收权来强制解决，而应遵循市场规律通过平等协商和签订合同的方式解决，只有那些公益项目，不得不用征收权时，才可以动用国家力量。
我国现行《城市房屋拆迁管理条例》实际上混同了公益拆迁和商业拆迁两类项目，且有偏重保护开发商利益保护之嫌，给一些商业利益为目的房屋拆迁以可乘之机。
总之，征收必须是政府在市场手段低效或失灵之后才能使用的最后手段。
（二）受益人数标准 征收的受益人数必须是不特定的多数人受益，不能使特定的某些个人受益。
一般来说，公共使用的主体包括两类：第一类，公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。
如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用。
某些情况下要注意受益人数标准不仅要考虑量的因素，还要考虑质的因素。
随着社会的发展，人们对公共利益的概念的认知，逐渐由对不确定多数人的重视，转向对公共利益质量之上。
在质方面，应以人民之生存权及人类尊严为最高价值。
因此随着社会的发展，有时即使是少数人的利益也可以认定为公共利益，这里主要指私人的生命健康方面的私人利益，国家保障这些利益就是公益的需求。
例如不能征收几户人家的土给他人开饭店，但建养老院就可以。
第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府、军队、司法机关。
对于这些事业，世界各国家都认为符合公共利益，因其为任何国家都存在的，并经社会广泛认承认的，独立于一国现实政策之外的社会利益，同时这一类利益内容很容易为公众所辨别和理解，故称为绝对公共利益。
（三）具体效果标准 效果上征收行为最终能增进全体社会成员的社会福利，如环境保护、社会安宁、大众健康等等。
进一步说，公共利益是具体的，必须能说出来。
不能笼统的说为了当地的公共利益，例如因盖一所小学而征收土地时，要事先调查证明在当地能有多少适龄的儿童，是否能真正使当地人民受益，如果达不到公共利益的效果，那么这种征收行为就不属于公共利益的范畴。
（四）主要目的标准 目的必须是直接为了公共利益，为了百姓的福利，而不是商业利益。
对于因公共利益而征收的财产能否用于商业及营利性事业，世界上主要有宽松和严格两种标类型：第一种是严格型，即因公共利益征收的财产只能是用于公共事业，不能用于商业；一种是宽松型，即能用于公用事业也能用于商业，如美国地方政府征收私人住宅转让给开发商和私营公司的案例在美国就很多。
在我国应该坚持采严格标准，对于因公共利益而征收的财产不能用于商业用途，即如果用于商业用途，则不符合公共利益目的性条件，不能通过征收取得，商业经营性用途的土地只能通过商业途径去取得。
如政府征用土地交给某公司用于建设污水处理中心，该企业不仅有利于环境保护，也从中获得了利润，这并没有违反公共利益的目的，公共利益并不是与商业利益天然敌对的。
我这里禁止的是以商业利益为目的附带一点公共利益的做法，禁止打着公共利益的招牌暗渡商业利益的做法。
如征收土地建商业街，虽然可以带动经济发展，提供就业机会，但是却是以商业目的为第一，此时公共利益只是商业利益的附带产品。
▲▲ 二、采用程序标准界定公共利益 通过立法在法律文本上严格的界定公共利益的范围，一劳永逸解决政府滥用征收权的努力是不现实的，但我们可以通过设定法律程序由相关主体对公共利益作出合理判断。
正如有学者指出的那样：把价值问题转化为程序问题来处理也许是打破政治僵局的一个明智和无奈的选择。
光靠实体法难以给公共利益一个完美的界定，我们要辅助程序标准来判定公共利益。
判断一个项目是否符合公共利益的决策后果应该由社会公众承担，最后的决定权应该交给公众。
因此，我国应完善和建立以下制度：一、由政府组成一个由若干专家和民意代表组成的调查小组，调查项目的可行性。
二、征收决定前应公告通知当事人，保证当事人的知情权。
三、应举行听证会，吸收当事人参与程序，由当事人投票决定是否符合公共利益。
虽然大多数人的意见不一定是真理，但却是民意的体现。
四、如果走完程序仍然有争议应允许提起诉讼，由法院审查。
有了以上程序，发生公共利益冲突时，即两个公共利益何者为先时，解决起来也会比较民主。
例如，政府为了旧城改造，促进经济复苏，要拆迁一批老房子，而这些房子历史悠久，具备了较高的人文价值。
是保护文化遗产在先，还是发展经济在先？这些问题都可以通过程序进行民意表决，而不再由政府单方面进行价值判断。
▲▲ 三、反面排除非公共利益类型 从正面界定公共利益的标准之后，我们仍然需要从反面来解释，从而更逼近“公共利益”的真理。
调查中发现，我国目前真正基于“公共利益的需要”而征地的非常有限,，80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的。
如果政府是因为以下几个原因而动用征收权的必须予以排除：（1）获得土地出让金，增加财政收入。
实践中有时政府征收财产并不是为了公共利益，而是为了解决财政危机，增加财政收入。
据调查有的省市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入。
（2）显示政绩或其他目的。
有时政府征收财产，并非为了公共利益和城市规划，而是为了显示其政绩，却被冠之以公共利益之名。
总之商家和政府的以获利为目的的项目不能视为公共利益，应予以排除。
▲▲ 结语 我国已经把保护私有财产权的理念写入宪法和物权法。
“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，古典经济学家已经看到，如果一个人无法控制和支配自己的财产，他就不愿意去积极创造和积累财富，而社会就没有充足的财富积累，就不会发展。
宪法的规范对公共权力有一种防范性质，财产权排斥的第一个对象就是公共权力，从18世纪中叶英国首相所说的：穷人的茅舍，“风能进，雨能进，国王不能进，”，到德国司法史上著名的磨坊主诉威廉一世案无不体现了这点。
我国目前征收中公权力的滥用造成了私权被大量的侵害，不仅不利于社会稳定，也不利于社会经济的发展。
如果我们从实体标准和程序标准判断公共利益的同时，去伪存真，排除非公共利益，就能最大限度的保护公民的私人财产权不受公权力的非法侵犯，促进社会的和谐稳定发展。
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（责任编辑：张晓辉）。