行政诉讼事实问题及其审查
「内容摘要」 长期以来，我国行政诉讼实践并不严格区分事实问题与法律问题，但两者之间有着本质的区别，法院审查时应当区别对待。由于行政主体的事实认定大多是行政裁量的结果，因此行政诉讼事实问题实质上是一个法官判断行政主体事实认定是否合理的问题。它涉及到司法权与行政权在国家生活中的角色分工和关系协调。在明确以法官自由心证为审查基本方法的情况下，必须设置一系列的制度防止法官恣意，并确定合理的审查强度。
相比民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼中的事实问题有着独特性。诉至法院的每一个系争行政行为，其本身都是行政主体在确认事实基础上作出的法律决定。在某种意义上可以说，行政诉讼中事实问题的审查，在宏观上涉及司法权与行政权在国家生活中的角色分工和关系协调；而在微观上则涉及如何在个案中审查判断证据、何时终结对事实的纠缠等司法的技术和方法的运用。秉承大陆法系的传统，我国行政诉讼实践并不严格区分事实问题与法律问题。近几年，情形悄悄地发生了变化，理论界和实务界对行政诉讼中凸现的事实问题已经开始予以重视。但在缺乏实在法规定的情况下，法官经常面临难以判断事实问题与法律问题的界线，以及对事实问题如何进行审查的尴尬。本文拟就行政诉讼事实问题的内涵、实质及如何进行审查等基本问题进行探讨，以求教于同仁。
我们生活在充满事实的世界上，以至于维特根斯坦说：“世界是事实的总和”在人们的日常生活中，“事实”一词被频繁使用且其极为多义。在哲学研究中，学者们往往将“事实”的不同意义概括为以下三种：第一，现象、事物和事件本身被称为事实；第二，人们对事物及其特性的感觉和知觉也被认为是事实；第三，事实也指人们想用它们来论证或反驳某种东西的不容置辩的理论原理。
在行政诉讼制度的具体语境中，事实问题中的“事实”究竟指向何种意义呢？从诉讼是一种为解决形成于过去的纠纷的制度来看，所谓事实问题准确地讲是指事实认定问题。或者说“兹所谓事实系指事实之主张而非事实之本体”。[1]在这个意义上，将行政诉讼中的事实问题理解为上述关于事实范畴的第二种用法较为恰当。也正是因为诉讼中的事实是主体对事物及特性的把握和认定，不同的主体对同一客体会有不同的认知，所以才存在事实问题产生的可能。然后，作为诉讼实践中的重要问题，不能泛泛地套用哲学上关于“事实”的内涵界定。
在我国，对行政诉讼事实问题的认识存在两种倾向：一种是狭隘化理解。由于《行政诉讼法》第54条规定的撤销判决理由中只有“主要证据不足”是直观的事实问题，加上有些学者对“主要证据不足”仅作字面词义的解释，所以事实问题常常被简化为行政主体作出行政行为时的证据是否充分。[2]另一种倾向是泛化理解。论者往往以英美法上权威的法律词典的相关条目为依据。如根据《牛津法律大辞典》的解释，“事实问题是指如果争议中的事实不能得到承认，必须由听取和评价证据来决定的任何问题。”“事实问题是通过感官或通过从行为或事件中的推论而确定的，它包括诸如时间、地点、气候、光线、速度、颜色以及对人的所说、所做、所听的认定，也包括人的目的、精神状态、心理状况及知识等需要推断的问题。事实问题需要通过证人、专家及证书、记录、报告等提供的合法和相关的证据来确定或否定。”[3]而《元照英美法词典》也作类似的解释，“事实指事件发生或事物存在的真实性要由证据加以证明”，“事实问题是指有争议的事实，通常由陪审团来认定。”[4]。
如果说关于事实问题的这种宽泛理解在英、美国家具有合理性的话，却不一定适合于我国行政诉讼实践。因为英、美国家普遍实行陪审制，他们理解的事实问题等同于由陪审团解决的问题。陪审团只需考虑由其决定的争议事实是否发生以及如何发生，而争议事实是否具有法律意义，是否关涉本案争议焦点，是否需送交陪审团解决，事先经过了法官的过滤。所以，表面上似乎陪审团决定的事实问题范围非常宽泛，而实际上却并非如此。由于我国行政诉讼并不实行陪审制度，事实问题和法律问题均由法官解决。如果对事实问题的内涵界定采泛化的理解，则可能导致实践的混乱。例如，在一起当事人不服海关没收其携带外币出境走私案中，当事人辩解其之所以携带巨额外币出境，是由于其于某月某日去中国银行办理汇款手续时，恰好碰到银行停电无法办理。海关为避免败诉，对此“事实问题”竟费了九牛二虎之力去确认。笔者认为，这根本不属于行政诉讼中事实问题。因为该事实在本案中不具有任何法律意义，根本无须用证据去证实或证伪。在对行政诉讼事实问题的内涵进行界定时，应加上案件事实是否具有法律意义的限定。
根据以上分析，笔者尝试对行政诉讼中的事实问题的内涵作如下界定：所谓行政诉讼中的事实问题，系指在行政诉讼过程中发生争议的，需由法官依据当事人的主张与举证而为判断的，有关具有法律意义的案件事实是否发生以及如何发生的问题。
行政诉讼中的事实问题大多由行政程序中的事实认定转化而来，法院因此通常从行政主体的事实认定结论开始切入对事实问题的审查。事实认定是由行政主体通过对证据的收集、审查、判断、采纳，对某些事实进行行政推理和认知，对举证责任进行分配，最后按一定的证明标准通过内心确认对案件事实作出结论的过程。[5]事实认定的过程看似离不开法规范的拘束和指导，但实质上是一个由行政主体运用行政裁量权进行自由心证的过程。所谓行政裁量，是指行政主体根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准或者原则，按照自己的理解作出判断和处置的方式、方法或者形态。它可以进一步分为羁束裁量（亦称法规裁量）和自由裁量（亦称便宜裁量）。羁束裁量是指法律规范只对某种行为的内容、方式和程序作了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在处理具体行政事项时，在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。而自由裁量则指法规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法律原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断的行为。这两种裁量行为在行政主体的事实认定中各有运用，而相比较大部分事实认定结论属于羁束裁量的结果。[6]在需要专业组织或者人员辅助作出事实认定的高度技术性行政领域，行政主体享有自由裁量的权力。当然，即使在这些领域，行政主体在事实认定时，也不可能享有没有边际的自由裁量权。随着新兴的行政领域逐渐为人所熟悉，行政主体原先享有的事实认定方面的自由裁量也不断被羁束裁量所替代。
行政诉讼中案件事实是否发生以及如何发生的问题，在司法程序的本质以及行政诉讼的特性等因素的共同作用下，蜕变成为一个判断行政主体事实认定合理性的问题。因为：首先，行政诉讼中的事实问题都是对发生于过去的事实的争议。由于争议事实不可能完全真实地再现，只有将真伪问题转化为行政机关事实认定是否合理的问题，法官才能在“信以为真”时，心安理得地作出裁判。
其次，求真的目的会与其他目的相互竞争。[7]追求事实真相并不是司法程序的唯一价值目标。从根本上讲，法律所关注并不是过去发生的事情，而是现在发生的事情或将会发生的事情。在司法资源有限的条件下，追求事实真相必然受到社会愿意支付或实际支付的成本的限制。由于对行政效率的偏爱，使得行政诉讼相比其它诉讼更不可能追求绝对真实。
再次，诉讼中的事实是社会的产物。“法律事实并不是自然生成的，而是人为造成的，一如人类学家所言，它们是根据证据法规则、法庭规则、判例汇编传统、辩护技巧、法官雄辩能力以及法律教育成规等诸如此类的事物而构设出来的，总之是社会的产物。”[8]在行政程序发达国家的行政诉讼中，法院的审查受行政“案卷排它原则”的严格限制，因此行政诉讼中的事实往往已经过行政主体的裁剪，其是社会的产物的的特性更加明显。
最后，分权原则以及行政程序的存在。行政诉讼是司法权对行政权合理行使的一种事后监督制约机制，但司法权与行政权毕竟是两种性质、任务完全不同的两种国家权力。司法对行政的介入存在一个度的问题。作为司法审查对象的行政行为，是行政主体依据行政权，通过行政程序，在认定事实的基础上作出的法律行为。事实乃是对呈现于感官之前的事物或现象的某种实际情况所做出的一种断定和陈述，对同一物或事件不同的人可以截取出不同的事实命题。[9]对于行政机关的事实认定，法官应结合具体情境，审查其是否合理，而不应苛求其正确。在事实认定需要丰富行政经验时，尤应如此。
事实问题是与法律问题相对应的一个法学概念。行政权与司法权的角色分工，使得行政人员成为事实问题的专家，而法官则成为法律问题的权威。只有充分发挥各自的长处，才能使国家机器正常运转。区分事实问题与法律问题并予以不同对待，也体现了法律界职业意识的萌发和对社会生活现象的专业角度的精确思考，以及在司法裁判正当性基础方面作出更加合理的阐释的努力。[10]但事实问题与法律问题的界限边缘存在着难以区分的模糊区域。纵使传统上非常注重两者区分的英美法系国家，也没有找到令人十分满意的划分标准。正如美国联邦最高法院大法官威尔逊所说：“在许多案件中，法律问题与事实问题水乳交融，无法区分。”美国最高法院把法定术语适用于特定案件的事实的裁定视为既是法律裁定又是事实裁定本身表明两者的区别“常常不是令人明白的标准，永远不能自行划清界限。”[11]英国法学家德·史密斯指出，“法院用来区分法律问题与事实问题的标准一直不统一。”[12]迪克森教授则认为：“法律问题和事实问题并非两个因为主题的差异而形成的相互排斥的问题类型。法律问题向下发展即到了事实的根源；事实问题不断向上就会演化为法律问题。”[13]。
造成事实问题与法律问题难以区分的原因是多方面的，主要有：第一，行政案件中的争议事实，必须以语言文字为媒介将其陈述出来。争议事实虽然是行政程序中实实在在所发生的情事，然后要想将其纳入到法律适用的三段论法中进行处理，该事实问题必须借助语言符号转化为“陈述”的形态。陈述的语言既可能是一般生活用语，也可能是法律用语。当案件事实只能以本身已包含法律评价的用语来描述时，事实问题与法律问题就不可能再截然划分。[14]例如，当环保局对相对人制造“扰乱安宁的噪音”行为进行处罚时，除了指出确否扰乱安宁之外，很难用其它方式描述。环保机关在提出是否存在“扰乱安宁的噪音”这一事实问题时，实际上已隐含了对已发生事件的法律评价。