地役权制度的价值分析及框架设计
内容提要: 我国民法典草案中尚存在诸多的缺漏,如所有人地役权和时效取得地役权应予规定而未规定。基于此,法律工作者应共同努力,在草案的修改过程中,吸收各国民法典中的科学规定,完善私法对不动产相邻关系的法律调整。
引言。
“地役权,乃为增加一定土地（需役地）之利用价值,使其支配及于他土地（供役地）之权利,例如通行他人土地,由他地饮水或禁止其建筑一定建筑物”[1]。在不同的法制背景下,地役权的调整范围并不相同:在法国法中,地役权是全面解决不动产相邻关系的法律制度,包括自然地役权、法定地役权和意定地役权三个部分；在德国法中,地役权制度的调整范围比较狭窄,它是通过相邻权和地役权的并行模式来解决不动产相邻关系的,其中地役权制度的调整范围大致与法国法中意定地役权的调整范围相同；在美国法中,地役权制度的调整范围则要广阔得多,它不仅指涉不动产相邻关系,而且发展出了独立地役权的形式（“独立地役权是指不以需役地存在为条件,也不以有利于需役地所有人或需役地占有人行使土地权利为目的而产生的使用或利用他人土地的权利”[2]）。由于我国自清末以来一直借鉴和引进的是大陆法系的立法模式,且我国目前正在制订民法典,因此本文着重从大陆法系的角度对地役权制度蕴涵的价值加以探讨,并在此基础上对我国《民法典草案》加以分析进而提出自己的改进建议。
“‘价值’首先是一个表征关系的范畴,它反映的是人与外界物——自然、社会的关系,揭示的是人的实践活动的动机和目的。‘价值’其次是一个表征意义的范畴,是用以表示事物所具有的对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性的概念。”[3]研究地役权制度的价值有必要将其纳入法律体系中加以考察。
由于不动产对人类生活的极端重要性及其自身的特殊性,导致了不同的法律部门出于不同的目的对其进行着交叉的调整,从而在同一不动产上往往形成较为复杂的法律关系。其大致可以分为如下几类:1.公法的调整。如我国《城市规划法》第二十三条规定:城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点,不得妨碍城市的发展,危害城市的安全,污染和破坏城市环境,影响城市各项功能的协调。2.社会法的调整。如我国《环境保护法》第二十六条第一款规定:建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境__影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建筑项目方可投入生产或者使用。3.私法的调整。如在民法物权中所确立的不动产所有权、用益物权及与不动产相关的担保物权制度等等。如此众多法律部门对不动产加以调整,如果不对其各自的目的、理念及价值进行分析的话,很容易导致不动产法律规范之间相互抵触,乃至使当事人无所适从。首先,就公法和社会法而言,其一般是基于公共利益的考虑,通过对不动产的管制,以期达到如下的目的:维护不动产价值的稳定,使交通便利、畅通,限制人口密度,保护自然环境,保证农业基本用地,保护文化遗址等等。但公法和社会法对不动产领域介入的强度比私法要大得多,如果行使不当,必然导致对私人利益的严重损伤。因此现代社会对该手段的运用必然设置一系列严格的程序机制和责任追究制度,且往往把其限定在私人领域之外:除非当事人在不动产上自行设立的法律关系产生了严重的外部性问题,公法和社会法的手段不得使用。其次,就私法而言,基于知识的地方性和理性的有限性,私法中确立了意思自治原则,借助于此种自我意思、自我负责的逻辑机制不仅使私法具有了公法和社会法所不具有的灵活性,还能够把当事人的主观能动性充分地调动起来,进而增进社会的整体利益。就不动产相互利用而言,相邻不动产利用人借助于地役权制度可以达到部分利用对方不动产的权利,这样不仅能够增进自己不动产的利益,而且往往具有以私法补充公法上建筑法规等的功能,这样地役权作为一项私法制度与公法中对不动产相邻及整体关系调整的规范相配合,能够起到相辅相成的效果。
私法制度体系是大陆法系特有的称谓,体系分明、逻辑严谨是其一重要特色。其中在财产法领域物权和债权的两分是基本分类,各自又有多种属权利组成。在这种复杂的财产权利体系中,许多制度往往具有部分替代的功能,如“所有的用益物权关系都可以用租赁或类似关系来替代,担保物权则可以用保证或类似关系来替代”,不过,“对当事人而言,物权订定成本较高,也不够隐秘,但权利明确且风险较低,后者的优缺点则反过来”[4],可见,各项制度虽然可能有重合功能,但其发挥的特殊功能才是该制度在民法中存续的原因所在。民事制度的这种可替代性成就的选择多元性局面,为当事人的意思自治拓展了空间,并提供了指引。就地役权制度而言,其存在的特殊价值举一例可以明示,如当事人在一风景秀丽的地方置了一套房产,但邻地若开设工厂的话,即可能破坏该地的整体景观,“这时兼并土地使整体利用固然是提升效率的最佳途径,但土地价值高昂,并非人人负担得起,而且有时候需要利用或排除他人利用的只是该土地的一部分,购买所有权也许是一种过大的投资。和邻地所有人协议不为一定利用显然是较好的办法,但如果协议只能拘束当事人,一旦邻地产权易手或被强制执行,风险仍不能排除。这时只能设定地役权,才可以在有限的成本下达成排除风险、提升效率的目的,需役地所有人通常必须支付一定的报酬给供役地所有人”[5]。地役权这种交易成本、风险程度均适中的制度,既借助物权的对世性特征排除了债权相对性带来的不安定因素,又缓和了物权法定原则中对物权内容严格限定的僵硬性,可称为一项吸收了物权债权两项制度的优势却又回避各自不足的独特制度。它为不动产利用人使用相邻不动产提供了一项良好的制度工具,借助于该制度,权利人可以获取如下一种或几种利益:1.以供役地供使用收益。如在供役地上通行、引水、输送瓦斯、汽油或天然气。2.禁止供役地为某种使用。如禁建大楼以免妨碍眺望,禁建工厂以免恶化周围环境。3.排除供役地所有人行使物权请求权。如:在公法规定的范围内,工厂可以与邻地利用人设定排放废气或废水的地役权,以支付一定的回馈金而换取邻地利用人的容忍义务[6]。
我国实行的是土地的国家和集体所有制,在土地市场未放开、相邻不动产主体未形成多元化局面之前,谈论地役权制度意义不大,因为地役权制度存在的依据就在于相邻不动产利用之间存在紧张关系,主体若是同一的,根本就无相邻关系存在的空间,也就无地役权制度运用的空间。不过,随着中国市场经济的发展,土地二级市场的形成,与现代物权法重视物的使用相契合,未来在我国的不动产领域极有可能会形成以使用权为中心的物权运作模式,而地役权制度在这一模式的形成过程中及形成以后必然发挥重要价值:其一,土地所有人即国家和集体可以借助于所有人地役权的形式事先对土地的使用方式进行规划,通过私法机制实现对不动产使用的规划；其二,土地的使用权人及其他不动产的所有人或利用人可以借助地役权机制,实现自身不动产的增值。与其同时,供役地人一般也能获得相应的对价,根据“自愿即自利”的原则,这样能够促使物尽其用,增进社会福利。其三,在中国现阶段,该制度尤其能减少一些不必要的争议。以北京市回龙观绿地纠纷为例:回龙观是北京最大的社区之一,2000年回龙观一期业主购房时,在开发商天鸿集团提供的小区规划图上,看到了一片绿地,以及建在绿地上的__足球场。然而到2003年9月14日,回龙观的业主了解到这里要盖北京市公交公司8栋12层的住宅楼。于是,人们纷纷聚集到空地处进行抗议,并多次与天鸿集团谈判,但对方声称这是当初的规划图出了技术性失误,业主们不满这种解释开始到市政府请愿上访,而且发生了被打伤的事件,政府组成“回龙观绿地情况协调领导小组”开始协调处理此事,并最终认同了天鸿集团的解释。2004年2月11日,工地在众多警察和保安的监控下开工[7]。综观此事件,开发商和业主们争议的焦点在于空地的用途,当初图纸的性质对厘定该争议起着非常重要的作用,图纸是否构成合同的内容,或仅是要约邀请？开发商在设计图纸时是技术性失误还是有意欺诈？这些问题未予澄清,但无论何种定性,最后开发商对业主一般也仅是承担损害赔偿责任,因为该图纸并不构成对该块土地的物权性安排,在此情况下,公交公司作为第三人更应受到保护。物权法的宗旨在于界定物权,减少因权属不明而产生的争议,这时如果当事各方对该空地的用途以地役权制度予以事先安排的话,可能就不会产生上述诸多的争议及与之相关的社会成本。当然,由于“役权的本质不是要求供役地所有人应当做某事,而是要求他承受某一行为或不实施某一行为”[8],业主与开发商之间只能设定以不得在该空地上再行建筑为内容的地役权关系,而不能设立开发商负责栽树种草为内容的地役权关系,否则也只能产生债权效果而无法发挥物权的作用。
二、大陆法系主要相关立法模式的分析及启示。
（一）法国法立法模式的分析。
笔者选取法国民法典作为分析对象。法国民法典是在第二卷“财产以及所有权的各种变更”中的第四编对地役权制度加以规定的。该编又分为三章,第一章“因场所的自然位置产生的役权”,第二章“由法律规定设立的役权”,第三章“由人的行为设定的役权”,共计74条,涉及的范围非常广泛,包括流水、界碑、围栏、分界墙与分界沟、檐滴、通行等诸多方面,反映了立法者借助于地役权制度全面解决不动产相邻关系的意图。其中第一章主要规定了相邻不动产之间因流水、设立界碑、围栏、围墙等问题而产生的法律关系,其采取的是法定主义的立法模式,对相邻不动产当事人在法律上的权利义务关系直接作出了界定,即在界定过程中未引入当事人的“自治”。如第640条规定:处于低位置的土地应当接受从高位置土地不假人工疏导的自然排水。低位土地的所有权人不得筑坝阻止流水下排。高位土地的所有权人不得有任何加重低位土地所负担之役权的行为。第二章的内容类似于第一章,主要规定了行政地役权、共有分界墙和分界沟、相邻不动产之间应留的距离、檐滴、通行及对相邻不动产的眺望等内容。这些内容或是对相邻不动产所有权的扩张,如袋地对邻地享有通行权,或是对相邻不动产所有权行使进行限制,如第676条规定:与邻人的财产紧紧相连的非共有墙的所有权人,得在此墙壁上开设朝向邻人财产的,带有铁栏杆或不能开启之玻璃窗孔或窗户（按照所有权理论,所有人原则上得在自己所有物上为任何行为,但此处却对其予以法律上的限制,即只能设立“带有铁栏杆或不能开启之玻璃窗孔或窗户”,这是在所有权制度上,对相邻不动产当事人的利益再度进行法律上的直接调整,以期促进相邻关系的和睦,提高财产利用上的效益）。第三章则在前两章的基础上把不动产相邻的具体法律关系委之于当事人的“自治”,规定了相邻不动产当事人之间可以设立的各种役权的形式,以及役权的设立、行使和变更。除当事人“自治”以外,还规定了役权的取得时效和消灭时效制度,以期维护交易的秩序和社会的平和。
（二）德国法立法模式的分析。
笔者选取德国民法典作为分析的对象。前已述及,在德国民法典中,地役权的调整范围比较狭窄,大致相当于法国民法典中意定地役权所调整的范围,它是在第三编第五章第一节中对地役权制度加以规定的,共计12个条文,主要规定了地役权的适用范围（第1018、第1019条）、地役权的几种特殊情形（第1020、第1021、第1023、第1024条）、地役权的特征（第1025、第1026条）、地役权基于时效的消灭（第1028条）及对地役权的保护（第1027、第1029条）。至于与地役权相关的一般情形,如地役权的设立、变更、消灭等等,适用物权制度的一般规定。
瑞士民法典、日本民法典、我国台湾地区现行民法等也采取了这一立法模式。
（三）对上述不同立法模式分析得到的启示。